Artículo recibido el 13 de enero y aceptado el 19 de mayo del 2016.
Autor
Roberto Lagos Flores7
RESUMEN
Los problemas de delincuencia e inseguridad han sido materia de abordaje municipal recientemente en Chile, donde existe una gran diversidad territorial y socioeconómica en sus 346 comunas, lo que obliga a estudiar sus niveles delictivos históricos de un modo diferenciado, y extraer tendencias y conclusiones relevantes y pertinentes. El presente es un estudio descriptivo basado en datos oficiales (disponibles) de delincuencia a nivel comunal, expuestos de manera histórica en relación a las comunas más grandes del país en cuanto a delitos de mayor connotación social, violencia intrafamiliar y victimización, donde se propone un índice global delictivo (IGD) que las agrupa. Los resultados identifican un grupo de comunas de Santiago que encabezan los peores indicadores, junto con otras ciudades del país. La información proporcionada resulta novedosa pues recurre a un análisis longitudinal de datos de los últimos catorce años para obtener una visión panorámica del fenómeno y busca contribuir a mejorar las políticas de seguridad municipales.
ABSTRACT
Crime and lack of public safety have been recently become matters of municipal discussion in Chile. There is a wide territorial and socioeconomic variety in the 346 bureaus, making it necessary to carry out a differentiated study of historical crime rates and to draw trends and relevant conclusions. The present descriptive study looks at official historic data in the largest bureaus on offences of greater social connotation, domestic violence and victimization, and proposes a Global Crime Index for them. The results identify a number of bureaus in Santiago with the worst indexes and other cities in the country. The study is unique as a longitudinal data analysis of the latest fourteen years and contributes to an overall view of the phenomenon and could be used to improve municipal public security policies.
1. INTRODUCCIÓN
El presente estudio ha sido realizado con la finalidad de analizar y discutir sobre seguridad pública de nivel local. La realidad del delito a nivel de comunas es una materia escasamente difundida en términos reflexivos y propositivos, más bien se queda en aspectos conceptuales y principios orientadores para la acción de los funcionarios municipales que tienen a su cargo programas de prevención en las comunas. Este artículo tiene como foco de observación la tendencia histórica delictual en 91 comunas pertenecientes a municipalidades que presentan un grado superior de desarrollo, es decir, comunas preferentemente urbanas, de mayor población y recursos, caracterizadas por poseer un grado de desarrollo humano medio y alto, las cuales representan el 80% de la población nacional y son precisamente en ellas donde se han focalizado los recursos públicos provenientes del Estado para trabajar en la prevención y en el mejoramiento de las condiciones sociales y físicas del combate contra el delito durante la última década. Es por ello que constituyen un grupo representativo de comunas del país a la hora de retratar lo que sucede en materia de delincuencia y criminalidad en Chile8.
Esta forma de observar la realidad comunal tiene el firme propósito de sumar una mirada territorial sobre el fenómeno de la seguridad pública. Por lo tanto, se estudia comunas donde el fenómeno delictivo logra mayor preponderancia, presenta continuidad en el tiempo y donde la teoría indica que se despliegan con mayor frecuencia sus manifestaciones (Vanderschueren, Olave, Ruiz, Mosciatti, Díaz y Del Canto, 2009).
Cabe recordar que la preocupación por la seguridad pública posee una larga data y abundante literatura, en Chile y en el resto del mundo. Su relación con los niveles de gobiernos subnacionales y con la diversidad de los territorios donde ocurre, no solo es el centro de atención de este artículo, sino también el reflejo de un cada vez mayor interés académico y profesional por este espacio del conocimiento.
Por otra parte, en relación a los gobiernos subnacionales con mayores capacidades y condiciones para la acción, cabría suponer la existencia de procesos institucionales (en las municipalidades) que hagan frente a este problema público localizado. Aun cuando son conocidas las restricciones legales y administrativas que poseen estas para desarrollar funciones en materia de seguridad pública, hasta ahora son labores compartidas con otros niveles de gobierno e instituciones, como las policías.
La seguridad en los gobiernos locales ha penetrado en los debates académicos y políticos con claro rigor y permanencia. De esta manera, Buffat, Marcus, Vanderschueren y Lunecke (2004), Ruiz (2010), Dammert (2007), Sozzo (2000, 2009), Vanderschueren (2007), entre otros, ya han señalado que existen modelos de prevención del delito de nivel local que deben ser estudiados y analizados para un mejor abordaje, sobre todo a partir de buenas prácticas llevadas a cabo en Latinoamérica y en otros países de Occidente, destacando que la descentralización de la seguridad y el rol de ciudades y municipios es un elemento clave y una muy buena práctica a seguir de la mano de procesos participativos con la ciudadanía y en red con las instituciones encargadas de la seguridad como las policías, tribunales de justicia y el gobierno nacional.
Las administraciones locales han demostrado tener capacidad para enfrentar la inseguridad que afecta a nuestras poblaciones. En un continente azotado por índices crecientes de criminalidad y violencia, las pocas experiencias exitosas en la disminución de estos indicadores se han producido casi siempre bajo el alero de gobiernos comunales. Llámeseles prefecturas, alcaldías o intendencias, las instancias subnacionales del Estado parecen tener las condiciones necesarias para enfrentar la mayoría de las causas de los delitos y la violencia. Y, por cierto, pueden ser agentes centrales en la generación de la confianza pública que es imprescindible para derrotar la percepción de inseguridad que tienen nuestras comunidades (Paulsen, 2005, p. 132).
Sobre la base del reconocimiento de la diversidad comunal, este artículo tiene como objetivo conocer la tendencia de los principales delitos de mayor connotación social, los delitos por violencia intrafamiliar y la victimización comunal, acontecidos en un grupo seleccionado de comunas del país durante los últimos años, y crear un índice delictivo que integre esta información y permita su comparación comunal. A estos delitos los señalaremos indistintamente como “delitos de mayor connotación social” (definición policial y gubernamental) o como “delitos graves” (identificación social de la misma categoría), simplemente por el hecho de que son los que mayor temor causan en la población y son ampliamente difundidos en los medios de comunicación masivos. Este objetivo se plantea con fines comparativos, pero también con el propósito de evitar un sesgo: intentando superar la gestión municipal acotada según el tradicional ciclo político de cuatro años de los alcaldes y, por tanto, realizando análisis históricos de cinco y diez años, es decir, entre 2005 y 2014 inclusive. Toda vez que esto supera aquel ciclo político que puede incidir o no en los resultados de una comuna en particular, con miras a no rotular una gestión política con una posición histórica de la misma.
Por otra parte, generalmente a la hora de diferenciar comunas chilenas se utilizan dos grupos de municipios: a) aquellos con las mayores capacidades institucionales y recursos para el desarrollo local, y b) aquellos con las menores capacidades institucionales, presupuestarias, y de condiciones del territorio para el desarrollo local. El número de municipios de las primeras características oscila entre 128 y 150 municipalidades (según el estudio y el enfoque que se trate) y el segundo es ocupado por el resto de 217 o 196 comunas, según sea el estudio que lo aborde (Subdere, 2005; Lagos y Chacón, 2016).
Por lo tanto, generamos un estudio comparado (años 2000-2014), entre comunas (91 casos), con datos oficiales disponibles, provenientes de las siguientes fuentes oficiales y de acceso abierto: Ministerio del Interior, Carabineros de Chile e Instituto Nacional de Estadísticas.
Finalmente, ante esta preocupación social y las respuestas locales que se han ido ensayando con mayor fuerza y sustento en Chile, es que interesa ver precisamente qué ha ocurrido en las comunas en materia de hechos delictuales, a la luz de aquellos indicadores más reconocidos y comparables internacionalmente, con el fin de obtener un análisis minucioso a la luz de los años, tanto de mantenimiento y variaciones del fenómeno del delito como de la presencia de respuestas públicas para su contención y combate. Es por ello que en el siguiente capítulo se explicará la metodología de trabajo que busca justamente responder a esta interrogante: ¿cuál es la tendencia histórica reciente en materia de indicadores delictivos en las principales comunas de Chile y qué lecciones se pueden derivar de ello?.
2. GENERALIDADES
Al igual que en el resto de los países de América Latina, en Chile existe una notable heterogeneidad en el sistema municipal, básicamente en términos histórico-culturales, pero sobremanera en términos demográficos, características del territorio, ingresos y recursos percibidos según las funciones y tareas que abordan las municipalidades a cargo de administrar esas comunas.
En nuestro país existen 346 comunas agrupadas en 345 municipios, y según la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (2014) realizada por el gobierno central, para todo el territorio nacional hubo una victimización de 25% en 2014, lo cual es una señal de disminución de este indicador, pues se viene registrando una baja desde el año 2005, cuando la victimización a nivel nacional marcó un 38%. Desde ese año se aprecia una disminución sostenida en este indicador comúnmente utilizado para comparaciones internacionales (Ministerio del Interior e INE, 2005-2014). En cambio, esta misma Encuesta Nacional indicó niveles altos en materia de temor e inseguridad, debido a que casi un 40% de la población chilena se siente expuesta al delito o considera que la delincuencia aumentó en su barrio (Ministerio del Interior e INE, 2005-2014). Por otra parte, la Fundación Paz Ciudadana, entidad también reconocida en el uso de indicadores delictuales, registró en 2014 alzas en materia de exposición a la delincuencia, puesto que la población presentó un nivel de temor alto de un 13%. No obstante, en 2015, según el mismo índice, se registró el nivel de temor al delito más alto de los últimos 15 años en esta medición: 21,1% (Fundación Paz Ciudadana y GFK Adimark, 2015).
Ante este panorama, son varias las entidades que tienen cuotas de responsabilidad en la materia: gobiernos, policías, justicia, programas de reinserción social, entre otros. Igualmente, el actor municipal ha debido realizar gestiones, cada vez con mayor fuerza, sostenibilidad y con mayor compromiso presupuestario en materia de prevención y de apoyo al control del delito (Lagos, 2010, 2011; Lunecke, 2011).
En materia de gobiernos locales, Chile carece de mediciones conocidas de nivel nacional (Lagos, 2010), pero no en materia de estudios de casos (Paulsen, 2005; Dammert, 2007), no obstante, hay algunas aproximaciones para entender lo que sucede en ese nivel de administración del Estado. Los trabajos más reconocidos abordan cuestiones conceptuales, aspectos teóricos de abordaje local o bien tratan aspectos concretos de la mano del análisis de prácticas y casos de prevención del delito. En relación a lo primero, Dammert, por ejemplo, ha señalado que la creciente criminalidad en nuestras sociedades es una consecuencia de la carencia de espacios públicos y cívicos en las ciudades, frenando el encuentro y protección de las personas, lo que facilita niveles altos de individualismo, sentimientos de marginación y temor, creación de barrios cerrados y privados, generando desconfianza y segregación social y espacial (Dammert, 2007). En lo segundo, Vanderschueren ha indicado que “la prevención implica también descentralización y en particular, la apropiación por las autoridades locales y las comunidades de las políticas de prevención que es condición necesaria, aunque no suficiente de éxito” (2009, p. 13).
Tocornal (2011) también ha indicado la posibilidad de realizar intervenciones basadas en evidencia científica, lo que podría dar lugar a metodologías de trabajo en prevención del delito mucho más fecundas que las actuales. Indistintamente, también hemos mencionado que la irrupción de las municipalidades como actor en materia de prevención se debió a que:
El problema de la delincuencia y la sensación de inseguridad adquirieron tal relevancia, presión e impacto que el Estado y sus agentes debieron correr contra el tiempo para generar productos que fueran en su mitigación o reducción, lo que no ha sido nada fácil en nuestra sociedad (Lagos, 2011, p. 214).
3. CONSIDERACIONES PARA EL ESTUDIO
Ahora bien, un examen preliminar de los datos indica la necesidad de usar como unidad de análisis las tasas de casos policiales por delitos graves acontecidos en un período extenso de tiempo, las que son comparables a nivel comunal por los años analizados, para así obtener reportes estadísticos descriptivos particulares y generales.
Del mismo modo, utilizamos variaciones porcentuales y los correspondientes análisis estadísticos descriptivos a nivel comunal por todos los años estudiados, obteniendo igualmente reportes descriptivos particulares y generales. Finalmente, este análisis secundario de datos homóloga cada uno de ellos transformándolos en tasas con el fin de obtener comparabilidad.
Hacemos presente que por razones de espacio no se incluyen los resultados de cada uno de los procedimientos: promedios anuales de cada una de las 91 comunas, medidas de tendencia central y de desviación, variaciones porcentuales cuando sea el caso y creación de rankings comunales en cada una de las variables. No obstante, en el anexo de este estudio se encontrarán los resultados finales y comparativos de cada una de las tres variables de estudio.
Fuentes de información:
1. Ministerio del Interior de Chile.
Subsecretaría de Prevención del delito.
Estos datos los dispone la Subsecretaría de Prevención del Delito a partir de Aupol (Carabineros).
1.1 Indicador: tasa de casos policiales por delitos de mayor connotación social (DMCS).
A nivel anual, últimos 10 años.
Estos corresponden a los siguientes delitos (DMCS):
• Robo de vehículo
• Robo de accesorios de vehículos
• Robo por sorpresa
• Robo con intimidación
• Hurto
• Robo con fuerza
• Robo en lugar habitado
• Robo en lugar no habitado
• Lesiones
• Homicidio
• Violación
Como se comprende, son aquellos delitos más graves y que son reconocidos a nivel nacional y regional, en América Latina y el Caribe. De hecho, el Banco Interamericano de Desarrollo (2013) ha establecido un conjunto de indicadores para realizar análisis confiables y comparables y que corresponden a las mismas categorías. En este caso estos indicadores atañen a observaciones obtenidas a partir de los registros administrativos de Carabineros de Chile.
2. Ministerio del Interior de Chile.
Subsecretaría de Prevención del delito
Estos datos los dispone la Subsecretaría de Prevención del Delito a partir de Aupol (Carabineros).
2.1 Indicador: tasa de casos policiales por violencia intrafamiliar (VIF)
A nivel anual, últimos 10 años.
Estos indicadores constituyen denuncias ante las policías por delitos de violencia intrafamiliar.
Cabe destacar que ambos, delitos de mayor connotación y delitos por violencia intrafamiliar, son los delitos que mayor impacto real causan en las personas e influyen notoriamente en la opinión pública.
3. Instituto Nacional de Estadísticas
Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Pública (ENUSC).
Ministerio de Economía
Estos datos los dispone el Instituto Nacional de Estadísticas a partir de encuestas anuales de victimización.
3.1 Indicador: porcentaje de victimización comunal.
A nivel anual, últimos 5 años. Desde 2009 a 2013 según datos oficiales disponibles y validados.
Estos datos los dispone el Instituto Nacional de Estadísticas anualmente.
En este punto cabe señalar que este indicador, la victimización, es internacionalmente examinado y es capaz de entregar un panorama certero de la situación de la delincuencia en una sociedad, pues retrata la victimización durante el último año (a nivel de hogares). Además, es creado sobre la base de una metodología de representación nacional, obtenido mediante encuestas cara a cara y permite comparaciones entre distintas unidades territoriales, como a nivel comunal en este caso. Es también reconocido internacionalmente en América Latina y el Caribe por el Banco Interamericano de Desarrollo (2013), que también sugiere su incorporación mediante su obtención por encuestas.
4. SELECCIÓN DE COMUNAS
Ahora bien, en primer lugar, y para cumplir con el objetivo central del presente estudio, observamos indicadores delictuales de 91 comunas chilenas de todas las regiones del país y que tienen en común lo siguiente: son grandes comunas, territorios mayormente urbanos —áreas metropolitanas en muchos casos—, responden a clasificación de capitales regionales (15 de ellas) y capitales provinciales (34 de ellas), son definidas como comunas con mayor capacidad de gestión y poseen desarrollo humano medio y alto. Estas 91 comunas, que cuentan con información comparable de manera histórica, a su vez pueden conformar dos grupos en su interior, al momento de proceder a la siguiente subdivisión: 61 municipios grandes y metropolitanos, de desarrollo alto (tipo 1: grandes urbes) y otros 30 municipios igualmente grandes, medianos y de desarrollo medio (tipo 2: comunas grandes y medianas)9.
El criterio para esta subdivisión está dado por condiciones poblacionales, demográficas y de desarrollo local: primero, las 61 comunas más grandes son preferentemente urbanas, tienen la mayor cantidad de población del país y poseen mayores recursos y condiciones institucionales que las restantes 30 comunas. Esta diferenciación intragrupo tiene la función de volver a considerar la heterogeneidad de los territorios a la hora de evaluar indicadores delictivos, tratando de hacer grupos algo más homogéneos con el fin de extraer conclusiones válidas. Hecho que se extrae del marco referencial y de las presunciones teóricas a la hora de estudiar territorios diversos. Es decir, en este artículo desarrollamos una doble selección: la primaria, que forma un grupo de las 91 comunas más grandes en Chile; y la secundaria, a la hora de dividir esa muestra en dos submuestras de grandes urbes versus comunas grandes y medianas.
La segunda razón de la selección de estas 91 comunas chilenas está dada porque son aquellas comunas que comparten estadísticas delictuales comparables para el período estudiado, es decir, se cuenta con datos oficiales, públicos y completos para ese número de comunas o ciudades, principalmente porque en el período 2005-2014 se aplicó en ellas la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (Enusc), fuente clave de datos de victimización para este estudio. Las 254 comunas restantes carecen de estadísticas delictuales de victimización del nivel agregado y comparable a nivel región y país. A continuación, señalamos las comunas seleccionadas.
Estas comunas poseen además una tercera característica que fundamenta su selección y que es extraída a priori de la teoría y del desarrollo municipal chileno: son comunas que en principio sufren en mayor magnitud los problemas derivados de la delincuencia, la victimización y percepción de inseguridad (razones teóricas indican que la delincuencia es un problema naturalmente urbano) y responden a municipalidades que contarían con una organización algo más ad hoc que el resto, que estaría en condiciones de abordar este problema local o, deberían estar formulando procesos institucionales para enfrentarlo, con recursos humanos y técnicos y acciones más sistemáticas (Lagos y Chacón 2016).
5. ANÁLISIS DELICTUAL COMUNAL
Como se señaló en un inicio, se realizan cuatro tipos de análisis: 1) según casos policiales por delitos de mayor connotación, 2) según casos policiales por delitos por violencia intrafamiliar y 3) según niveles de victimización. Estas tres dimensiones se comparan con el grupo amplio de comunas y con la submuestra definida anteriormente. Finalmente, 4) se incluye un índice delictivo global para todo el período, acotado y parsimonioso, derivado tanto de la revisión bibliográfica como del análisis precedente en materia de situación histórica comunal, en que se integraron todas las dimensiones precedentes y que es posible de aplicar para cada una de las comunas seleccionadas.
Cabe señalar que este índice delictivo global (IGD) es una propuesta propia que surge a partir de las dimensiones estudiadas, desde lo particular del análisis comunal a lo general, y se comparte como una manera novedosa de acercarse a la realidad delictual a nivel de comunas que cuentan con indicadores homogéneos a nivel de resultados. Se trata básicamente de una forma de simplificar la información y de lograr comparabilidad en un período de tiempo acotado, sin más pretensión que otorgar facilidad a la lectura de datos y de obtener una visión panorámica de un fenómeno que tanto afecta a la sociedad chilena. El modelo teórico de base se sostiene en el amplio establecimiento de indicadores delictivos en el campo de la seguridad pública (Araya, 2009; Fundación Paz Ciudadana, 2010), espacio en el que se han desarrollado propuestas que ahondan en la calidad de la información y en la generación de índices para la mejor toma de decisiones (Olavarría, Tocornal, Manzano y Fruhling, 2008).
a) Casos policiales por delitos de mayor connotación social (DMCS).10
Cabe destacar que el indicador “casos policiales” incluye las denuncias ante la policía (preferentemente Carabineros de Chile o, muy escasamente, ante la Policía de Investigaciones), por delitos de alta connotación social (como homicidios, robos, hurtos, entre otros, ya detallados en capítulo de objetivos y metodología) y también las aprehensiones en flagrancia. Es decir, este indicador delictual contiene los hechos delictivos que registraron las policías durante el período 2000-201411 y se compone por las denuncias formales (que la ciudadanía realiza en alguna unidad policial posterior a la ocurrencia del delito), más los delitos de los que la policía toma conocimiento al efectuar una aprehensión en flagrancia, mientras ocurre el ilícito. Internacionalmente es descrito como “delito conocido por la policía” (crimes known to the pólice) (Serrano, 2003).
Aplicando un recorrido histórico y un promedio de las tasas de casos policiales se llega a los resultados que son presentados en el gráfico número 1, y en el que se señalan aquellas quince comunas con los peores índices en materia de casos policiales por delitos de mayor connotación social de toda la muestra de comunas chilenas seleccionadas.
Como se observa en ello, Santiago, la comuna capital, centro cívico y de gobierno, presenta la mayor tasa de casos policiales promedio en el período (17.707 casos cada 100 mil habitantes)12, le sigue Providencia (con tasa promedio de 10.628,5) y San Miguel (con tasa promedio de 7.719,9). Estas son las tres comunas que desde 2000 a 2014, según este indicador conocido y comparado, poseen los peores niveles estudiados y donde cabría esperar soluciones e intervenciones de corto plazo. Todas pertenecen a la Región Metropolitana, son colindantes y tienen ciertas características en común: alta población flotante y en tránsito, son las comunas con mayores centros educativos, servicios públicos y centros comerciales, pero también tienen un alto número de residentes y tienen presencia a nivel de hogares de sectores socioeconómicos bajos, medios y acomodados, es decir, un carácter bastante heterogéneo de su población residente. No son precisamente las comunas con las familias más ricas y de mayores bienes del país, pero sí son comunas con especies y bienes propicios para el actuar del delito/delincuente.
Estas quince primeras comunas del listado responden a la característica común de ser comunas grandes, de alta población, urbanas y metropolitana. A excepción de Concepción, la capital de la región del Biobío, todas pertenecen a la Región Metropolitana. También de regiones son las comunas ubicadas entre el número 12 y 15 del ranking de peores niveles delictuales (para mayor detalle comparado de todas las comunas, véase el anexo).
En tanto, las comunas de Chiguayante, Maipú, Cerro Navia, Paine, Padre Hurtado, Pudahuel, Aysén, Puente Alto, Tomé y La Pintana son las comunas (en orden decreciente) que tienen las menores tasas promedio del período por delitos graves. Es decir, son las comunas que tienen las tasas de delitos graves menos intensas y sostenidas durante los últimos 10 años (en anexo).
Estas comunas con menores indicadores tienen la particularidad de ser algo más diversas que las con peores resultados: hay comunas de alta población como Maipú, de alta pobreza e inequidad social como Cerro Navia, y también comunas de regiones y con características de ruralidad sobre el promedio como Aysén o Tomé. Estas últimas poseen la característica de tener menor población, presupuesto y condiciones institucionales que el grupo de las comunas más grandes. En ello existe una interesante diferenciación.
Esta conclusión reafirma el hecho de que las comunas urbanas y las grandes urbes son las que concentran los mayores niveles de delincuencia en este ítem de delitos graves o de mayor conmoción social, según las características sociales y territoriales de ellas.
b) Casos policiales por delito de violencia intrafamiliar (VIF).
El gráfico número 2 muestra aquellas quince comunas que presentan los índices más negativos en materia de casos policiales por delitos de violencia intrafamiliar en este recorrido histórico de los últimos 10 años, comparado con el resto de comunas más grandes y urbanas que han sido seleccionadas en este estudio.
Alto Hospicio presenta la mayor tasa de casos policiales por violencia intrafamiliar en el período de 14 años (1.316,97 casos promedio por cada 100 mil habitantes), le sigue Tocopilla (con una tasa promedio de 1.268,64), Coyhaique (con tasa de 1.235,93), San Fernando (1.160,9) y San Felipe (1.151,6). Estas son las cinco comunas chilenas que históricamente registran los peores resultados en este delito que tanto impacto tiene a nivel local y que repercute en la calidad de vida de las personas, especialmente en sus hogares.
La violencia en la familia es un hecho grave que atenta contra la convivencia y la integridad y bienestar de las personas y posee graves efectos sociales, pues registra casos de maltrato físico, daño psicológico y abuso sexual; y también es origen de otros delitos, faltas y hechos reprobados socialmente (Copto, López, Reynés y Carbajal, 2006). En consecuencia, requiere de diversas entidades de gobierno, central y local, para ir en su prevención, contención y control.
De manera preliminar, es posible manifestar que en cada uno de estos territorios comunales, que se caracterizan por ser comunas pertenecientes a diferentes regiones, distantes de áreas metropolitanas, con mayores dosis de ruralidad y pobreza que las comunas que encabezan el ranking de delitos graves, cabe la misión de desarrollar medidas de diagnóstico a nivel comunitario y social, donde cada entidad municipal pueda fortalecer los programas preventivos y la detección precoz de este fenómeno de la violencia intrafamiliar. Además de propiciar el trabajo en red con otras entidades que posean las facultades y herramientas para su abordaje.
Cabe recordar que la violencia intrafamiliar es un grave problema que afecta año a año a estas comunas y, según dan cuenta los datos, está lejos de mejorar. Además, esta caracterización indica que es un problema que no es fácilmente atribuible a la responsabilidad de una administración municipal, ya que se manifiesta como un flagelo estable en el tiempo y que ha permeado cada sociedad local, impactando durante más de 14 años y, por tanto, urge tomar medidas por el bien de estas comunidades.
Observando el gráfico anterior, es posible reiterar que la mayoría de las comunas, en este tipo de delito, responde al subgrupo municipal de comunas de desarrollo medio (tipo 2), no estando presentes grandes ciudades o urbes, a excepción de Santiago y Rancagua, que presentan indicadores igualmente críticos en estos 10 años, escapándose a la regla establecida en esta observación.
Otra conclusión que surge es que Santiago es la comuna capital que concentra los delitos más graves a nivel histórico, pero también sufre con el problema de la violencia intrafamiliar. Es por lo tanto más que urgente la toma de medidas locales y de coordinación con otros niveles de gobierno, siendo que ya posee dos ítems de medición con resultados muy perjudiciales. De esta forma, la municipalidad respectiva debe tomar decisiones de política local fundamentales para solucionar esta situación que marca una tendencia, que socava el tejido social comunitario, que perjudica a sus habitantes y que se sostiene más allá de los ciclos políticos de un alcalde en particular.
Por otra parte, las comunas de Vitacura, Las Condes, Providencia, Lo Barnechea, Maipú, Concón, La Reina, Ovalle, Ñuñoa y Limache son las comunas que tienen las menores tasas promedio del período por violencia intrafamiliar (en orden decreciente). Precisamente, las caracteriza el hecho de ser comunas de la capital, de la Región Metropolitana, urbanas y con los mayores recursos económicos; solamente Ovalle y Limache pertenecen a regiones, lo que indicaría una particularidad en ellas que está incidiendo sostenidamente en la permanencia de este delito (véase anexo con este listado de comunas).
Se concluye que en esta dimensión de análisis de violencia intrafamiliar son comunas de desarrollo medio las que predominan en los peores lugares, distintas del primer grupo de comunas más desarrolladas y que se destacan negativamente en materia de delitos graves.
Vitacura, en la muestra de comunas más grandes del país, obtiene la menor tasa de casos policiales en el período (tasa promedio de 196,12 casos por 100 mil habitantes) en materia de violencia intrafamiliar. Le siguen Las Condes (tasa de 259,31) y Providencia (tasa de 303,02). ¿Qué caracteriza a las comunas más grandes y con menos casos históricos de violencia intrafamiliar? Pues se trata de los sectores más acomodados de la Región Metropolitana, con un tejido social y familiar diverso, distinto de las comunas de regiones con mayores tasas de violencia intrafamiliar. Es por esta situación que se esperan menos tasas de denuncias dada la condición social más acomodada del sector, ya que, conjeturando, muchas de estas familias no denuncian este hecho debido a presiones familiares o coerción social, lo que puede representar una importante cifra negra de este delito (para estudiar el detalle de las tasas correspondientes a esas comunas, véase el anexo a este artículo).
c) Victimización comunal (VC)
La victimización es descrita como el porcentaje de la población que declara haber sido víctima de un delito en un período de tiempo, generalmente 12 meses, tal como se registra en la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana en Chile. Esta variable se obtiene de encuestas presenciales a nivel de hogares y personas y permite estimar la magnitud de los delitos que afectan a una población y territorio (BID, 2013).
El gráfico número 3 muestra aquellas quince comunas que presentan los índices de victimización más altos y, por ende, más vulnerables en materia de delitos que afectan a las personas durante los últimos 5 años, realizando una comparación con el resto de comunas seleccionadas en este estudio. Las comunas seleccionadas registran la información a cabalidad durante todo el período, puesto que la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana del INE y del Ministerio del Interior las consideró sistemáticamente entre 2009 y 2013 como las comunas con la mayor población del país. Es un contrapunto de la medición en términos de tasas de delitos por comunas y se diferencia en ello de los indicadores revisados anteriormente.
De este modo, la comuna de Iquique presenta el porcentaje de victimización en hogares promedio más alto del grupo de comunas más grandes de Chile (desde 2005 a 2013), con un 43,7% de victimización promedio, siendo que logró un máximo en 2010 en que la mitad de los iquiqueños declaró haber sido víctima de un delito el último año. No obstante, en todo el período ha tenido cifras muy altas. Le sigue Alto Hospicio (39,08%) y Vitacura (39,08%). Estas son las tres comunas que históricamente registran los peores resultados en victimización a nivel comunal.
En términos generales, las diez comunas más victimizadas de los últimos cinco años responden a grandes urbes (tipo 1), a excepción de Alto Hospicio, comuna que repite un indicador negativo, como fue el de violencia intrafamiliar en los últimos 10 años. Este caso comunal invita a profundizar en el análisis y a evaluar medidas tomadas y medidas a realizar, también implica el replanteamiento en el trabajo entre los actores locales y los resultados que esto ha tenido, toda vez que se hace necesario establecer metas de corto plazo con el propósito de revertir esta realidad. El municipio debiera comprender este asunto como una prioridad. También es preocupante el lugar ocupado por Hualpén de la región del Biobío en este grupo de comunas.
Ahora bien, del grupo seleccionado de 91 comunas más grandes del país, cabe destacar a Punta Arenas como poseedora del menor porcentaje promedio de victimización en todo el período (14,79%), le siguen Ancud (15,26%) y La Calera (17,56%). Se interpreta de ello que en los mejores lugares se observan comunas preferentemente del subgrupo de tipo 2, es decir, comunas medias, urbanas y semiurbanas, con algunas características de ruralidad y de desarrollo medio (para más información detallada de todas las comunas seleccionadas, véase anexo del estudio).
En suma, la menor victimización se puede relacionar con este grupo de comunas en virtud de ciertas condiciones territoriales y entornos sociales específicos, puesto que algunas de estas zonas contienen niveles de ruralidad y población con menores ingresos y bienes que el resto de comunas más grandes. Desde la teoría se puede intentar explicar que la victimización asociada a hogares tiene que ver con zonas territoriales específicas, con un grupo de población y con la presencia de bienes y recursos que son blanco (u objeto) del delito (hogares, vehículos, insumos de fácil reducción).
6. ÍNDICE GLOBAL DELICTIVO (IGD): UNA PROPUESTA
Finalmente, consideramos útil proponer un índice delictivo para graficar lo expuesto, fruto de la integración de las tres dimensiones antes estudiadas en el corte temporal mencionado, con la finalidad de visualizar la realidad de las comunas de nivel agregado, es decir, integrando casos policiales por delitos graves, casos policiales por violencia intrafamiliar y victimización comunal.
Este índice se desarrolló conforme a la necesidad de sistematizar los tres tipos de datos obtenidos (tasas y porcentajes) que a su vez integran otros indicadores de similares características. De esta forma se obtiene un indicador único y simple que retrata las realidades comunales y facilita su comparación.
Como se señaló anteriormente, generamos este índice delictivo global (IGD) como una propuesta inicial, fruto de los resultados de este estudio, y que debiera ser mejorada en la medida que surja un mayor conocimiento local de este fenómeno y se cuenten con datos particulares cada vez más fecundos, periódicos, válidos y comparables. En esencia, esta propuesta de homogeneidad de datos es una manera de simplificar la información y de lograr comparabilidad en un período de tiempo acotado, con el fin de obtener una visión panorámica de la realidad delictiva que afecta a las comunas de nuestro país.
Para realizar el IGD propuesto, que está conformado por los delitos de mayor connotación (0,50), victimización comunal (0,30) y violencia intrafamiliar (0,20), se les asignó una ponderación (de 50, 30 y 20 a cada variable). Esta asignación o peso se realiza como propuesta sosteniendo que el elemento de “delitos graves”, es decir, las categorías de mayor connotación social, posee mayor peso específico, pues integra una variedad de nueve delitos de alto impacto social y que permean y debilitan el tejido social-comunal; en segundo lugar, el peso relativo lo tiene la variable victimización comunal, no por eso menos grave, y que responde a un hecho acotado en términos de magnitud de delito (anual). Es un indicador preciso debido a que sucede a nivel local, asociado a los hogares, es reconocido internacionalmente como indicador robusto, confiable y de fácil comparabilidad; y en tercer lugar, la violencia intrafamiliar, ya que igualmente sucede a nivel local, pero responde solo a una categoría criminógena. Sin embargo, es un elemento desencadenante de otros problemas de violencia o inseguridad. Reiteramos que esta solución puede ser debatida y mejorada en la medida que el conocimiento y la información avancen en pos de ese objetivo, pero bien vale la pena generar una propuesta de esta naturaleza. En suma, el resultado de esta fórmula se expresa en el gráfico 4, el que señala el índice global por cada comuna seleccionada, o sea, por el grupo de 91 territorios que son parte de este estudio.
Como se observa en el gráfico, Santiago, Providencia, San Miguel, Cerrillos y Estación Central, comunas de la ciudad capital, son aquellas que poseen los peores niveles delictivos de todo el período estudiado (10 años a lo menos) bajo el modelo del índice delictivo global (IGD).
Solo en el lugar 6, 12 y 13 del ranking aparecen comunas metropolitanas, pero de regiones (Biobío y Valparaíso), no obstante, poseen las mismas características urbanas y similares condiciones socioeconómicas a las comunas que encabezan el listado de los peores indicadores.
En los primeros lugares también están presentes dos comunas del norte del país, Calama e Iquique, con indicadores deficitarios en la materia y que demuestran otra vez una problemática sostenida y estable en ambas comunas. En este sentido, reiteran estos territorios su problemática particular necesaria de abordar.
En caso contrario, las últimas comunas del ranking global poseen características disímiles entre sí y también a nivel de todas las comunas analizadas, a saber, Chiguayante de la Región del Biobío, está en el último lugar de ranking con una tasa de 882. También están con menor índice delictivo global las comunas de Maipú, Cerro Navia, Paine y Puente Alto, de la Región Metropolitana.
Esto demuestra que, al contrario de lo que pudiera pensarse, estas comunas no poseen altos indicadores delictivos (Cerro Navia y Puente Alto), pese a que siempre son señaladas como comunas con problemas delictivos, al menos en los medios de comunicación masivos.
En otras palabras, se puede ver que en este análsis queda claro que no son comunas con niveles altos de delincuencia y lo que prima más bien es cierta estigmatización social-comunal, debido a las características más desfavorecidas de su población, en términos sociales y económicos. Tal es el caso de Cerro Navia y Puente Alto, que no poseen indicadores deficitarios, al menos de modo comparado.
La diferencia entre las diez comunas con peor índice delictivo y las diez comunas con mejor índice delictivo es enorme, basta decir que la comunas de Santiago tiene una tasa 10 veces superior que Chiguayante, la última del ranking. Lo que muestra la necesidad de realizar estudios pormenorizados que vayan más allá de este grupo de comunas, que ya significó en este artículo actuar con prudecnia y selectividad. Adicionalmente, se puede señalar que Santiago es prácticamente un caso “extremo”, fuera de todo el grupo de las 91 comunas seleccionadas en esta interpretación histórica, puesto que incide en que el promedio del grupo sea de 2.085 (la desviación estándar es de 1037,48). Es un caso a analizar y a detenerse en él a la hora de diseñar propuestas de intervención.
7. CONCLUSIONES Y DESAFÍOS
En este estudio observamos en detalle aquellos indicadores delictuales que caracterizan a las comunas más grandes, metropolitanas, urbanas, de mayor desarrollo en Chile y que poseen datos históricos delictuales comparables en cada territorio, desde 2005 (dos variables) y desde 2009 (una variable) hasta el año 2014, más un índice global (IGD) desarrollado especialmente en este estudio, completando una visión detallada y agregada de 91 comunas que concentran sobre el 80% de la población del país.
Reconocemos impactos diferenciados a nivel comunal de la delincuencia, básicamente en términos de territorios más urbanos versus territorios más rurales y de pertenencia a la Región Metropolitana de Santiago versus comunas de regiones. Es decir, hacemos notar lo útil que es mirar las claras diferencias según grandes ciudades o comunas de desarrollo alto comparándolas con ciudades medianas y de desarrollo medio: las primeras concentran durante los últimos diez años los mayores casos por delitos de alta connotación social (delitos más graves) y las segundas concentran los mayores casos policiales por violencia intrafamiliar (otro delito de gravedad). Es decir, dos delitos predominan en dos tipos de comunas. Aun cuando sean todas comunas pertenecientes al grupo de las más grandes, ricas y urbanas de Chile, hay sutiles diferencias intragrupo. Algo a considerar en la política pública nacional antidelincuencia.
Así, por ejemplo, las ciudades de mayor población y metropolitanas poseen la tendencia histórica más desfavorable en materia de casos policiales por delitos de mayor connotación, como Santiago, Providencia, San Miguel, Cerrillos, Estación Central, Concepción y Ñuñoa. Si bien no son las comunas más ricas y grandes de Chile (como Las Condes o Vitacura), pertenecen a este grupo negativamente selecto.
También hay notorias diferencias en términos de victimización en hogares. En todo el período de tiempo analizado son las ciudades de mayor población y metropolitanas las que poseen la tendencia histórica más desfavorable. Las comunas con mayor índice delictual por este concepto son Iquique, Alto Hospicio, Vitacura, San Pedro de la Paz y Quilicura. Sin embargo, hay que hacer algunas precisiones: Iquique y Alto Hospicio, que lideran el ranking histórico, pertenecen a la Región de Tarapacá. Lo que revela una realidad precaria en la materia y la urgente necesidad de mayores medidas de prevención (nivel de hogares) y de control.
Así también, en materia de delitos por violencia intrafamiliar destacan comunas de menor tamaño y desarrollo medio, como Alto Hospicio, Tocopilla, Coyhaique, San Fernando y San Felipe; aunque también tienen presencia histórica desfavorable en esta materia Arica y Santiago, ambas comunas capitales de región.
Pero también hay evidencia de tendencias claras, aunque más uniforme, en algunas comunas tanto a nivel de delitos más graves, de violencia intrafamiliar y de victimización en cada uno de los territorios. Por ejemplo, la gran concentración delictual de los últimos diez años está en tan solo tres comunas colindantes: Santiago, Provincia y San Miguel. Si a estas comunas se suma Cerrillos y Estación Central (completando las cinco comunas más afectadas por estos indicadores) se dibuja un territorio reducido y próximo, conectado totalmente, donde ocurren los mayores delitos graves en la historia reciente de Chile. Es decir, los mayores niveles de delitos y victimización, en el lapso de los últimos años, ocurren en cinco comunas del país, que concentran el 0,004% del territorio nacional y donde vive el 4,8% de la población. En ese pequeño territorio ocurren los delitos más graves de Chile.
En términos de política local, este dato es elocuente y fructífero. Cabe desarrollar en cada uno de estos territorios estrategias preventivas y de control focalizadas para dar respuesta a una tendencia histórica que los mantiene en lugares preocupantes, estableciendo respuestas en comunas que tienen una distinción y prioridad particular, por ejemplo, Iquique en materia de victimización en hogares, o Alto Hospicio por violencia intrafamiliar. La toma de decisiones según contexto y problemática particular es lo que debe primar, más allá de las soluciones uniformes que emanan frecuentemente desde el aparato de gobierno centralizado.
Las mejoras realizadas en prevención del delito, control y seguridad pública por parte de las municipalidades de Chile han sido sostenidas y relevantes en los últimos años. La población reconoce esta gestión proactiva, horizontal y en red con otras instancias de control, como las policías o el mismo gobierno central. No obstante, los planes y programas vigentes deben ser perfeccionados teniendo como base esta exploración histórica delictual, estos datos y esta tendencia. En el sector municipal, la definición de estrategias y de proyectos de intervención frente al delito debe partir conociendo la realidad mostrada en este estudio, profundizándola con sus propios diagnósticos locales, con aproximaciones cualitativas, visibilizadas y representadas intracomuna y, por supuesto, más pormenorizadas, buscando explicar qué ocurre en esos territorios tan diversos y desiguales. De esta forma, y solo de esta forma, se puede contribuir a dar pasos firmes en la manera de controlar y prevenir los hechos delictuales en cada comuna del país.
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- Cientista Político por la Pontificia Universidad Católica de Chile, diplomado en Seguridad Ciudadana y Magíster en Sociología por la Universidad Alberto Hurtado. Además, es coordinador del Observatorio de Seguridad Municipal de Chile, investigador en la Escuela de Gobierno Local y director de estudios de la Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch). Ha sido docente del Diplomado en Políticas Públicas y Seguridad Ciudadana de la Universidad Alberto Hurtado. Autor de publicaciones y artículos como “Políticas de seguridad, la experiencia chilena (2003-2011)”, Revista de Análisis Público; “Gobierno local: una lectura de municipios y comunidades desde la teoría democrática”, Revista Encrucijada Americana; “Desarrollo de la seguridad pública en nueve casos urbanos”, Universidad Autónoma de Chile y “Las elecciones municipales en Chile, octubre 2008”, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales. Es editor del libro Gobierno electrónico municipal (2010). Correo electrónico: rrlagos@uc.cl
- El presente trabajo fue realizado en base a un estudio preliminar publicado en agosto de 2015 por la Asociación de Municipalidades de Chile denominado Seguridad pública de nivel comunal: recorrido histórico, sin embargo, este artículo discute y mejora aspectos teóricos y metodológicos, en particular propone un índice global para medir la realidad delictiva a nivel comunal; además corresponde a un grupo diferente de comunas, donde se suman nuevas variables y se precisa y reduce la muestra para obtener una mayor coherencia comparativa en términos históricos. Por tanto, es referencial y complementario a este.
- Con el fin de subdividir la muestra de 91 comunas, para mayor rigor teórico, se procedió gradualmente a crear dos grupos homogéneos intra-grupo y heterogéneos extra-grupo, en función de 1) generación de recursos del territorio comunal, 2) condición socioeconómica de la población, 3) territorio comunal urbano o rural, y 4) características de la gestión municipal; en ese orden. El detalle se encuentra en la tabla 1.
- Caben acá los delitos de mayor importancia social y que son validados por sistemas de información internacionales, como por ejemplo el Sistema Regional de Indicadores propuestos por el BID. El detalle fue descrito en el capítulo marco contextual y metodología. Para mayor información véase: http://www.seguridadyregion.com/indicadores/indicadores-de-seguridad-ciudadana.html
- Su registro público y detalles explicativos disponibles en: http://www.seguridadpublica.gov.cl/estadisticas/
- Cuyo resultado responde al promedio anual de las siguientes cifras (tasas cada 100 mil habitantes): 7.556,6 / 8.294,0 / 9.474,9 / 9.144,2 / 10.276, 4 / 11.969,6 / 13.636,8 / 13.642,3 / 14.623,9 / 14.064,1 / 15.006,8 / 14.696,8 / 16.624,3 / 17.748,2. Mismo procedimiento para las 91 comunas en todos los delitos analizados durante 14 años.