Artículo recibido el 30 de septiembre y aceptado el 1 de noviembre 2016.
Autor
Jorge Martín González 2
RESUMEN
La expansión de flujos globales alrededor del mundo y la preponderancia de la mirada neoliberal habrían influido en la conformación de una economía global desregularizada, cuyas redes multinacionales determinarían al resto de actores sociales. Para verificar en qué medida se territorializan algunos de estos procesos propios de la globalización, se ha analizado el rol de los actores económicos globales en Santiago de Chile y la manera en que se interrelacionan con algunas políticas gubernamentales llevadas a cabo durante las últimas décadas. Los resultados del análisis muestran que la capital se ha convertido en un importante nodo de conexión de la economía: una ciudad global. Sin embargo, parece que la transformación del poder en global y económico, mientras la política se ejerce en mayor medida en el plano local, puede tener importantes repercusiones, especialmente en la consolidación de lógicas de concentración y expulsión, características de algunos de estos nuevos territorios estratégicos.
ABSTRACT
The expansion of global flows around the world and the dominance of the neoliberal gaze would have influenced the formation of a deregulated global economy, whose multinational networks would determine the other social actors. In order to verify the extent to which some of these globalization processes are territorialized, the study analyses the role of global economic actors and how they have interrelated with some governmental policies in the last decades. The results of the analysis show that capital has become an important connecting node of the economy: a global city. However, it seems that the transformation of the nature of power into global and economic, whilst politics is exercised mainly at a local level, can have important effects especially on the consolidation of the logic of accumulation and expansion, which characterize some of these new strategic territories.
1. INTRODUCCIÓN
Desde 1980 se ha consolidado a lo largo del mundo un nuevo fenómeno histórico-cultural que ha impactado a las sociedades a lo largo del mundo (Ottone, 2011). La globalización ha generado un nuevo contexto que ha permitido que se expandan redes y flujos multinacionales (Castells, 2009), haciendo posible la conformación de un entramado de intercambios entre estados nacionales a través de distintos actores transnacionales (Beck, 2006), pero también entre personas, organizaciones y grupos sociales a lo largo del mundo. Esto produce que ciertas actividades comiencen a operar como una sola unidad a escala mundial y de forma simultánea (Castells, 1999), e incluso contradictoria (Giddens, 2007). Este nuevo entorno se ha caracterizado por el protagonismo de una economía mundial desregularizada (Sassen, 2009), el desarrollo tecnológico de nuevas formas de comunicación y gestión de la información (Hilbert y López, 2011), la conformación de alianzas entre gobiernos mediante tratados económicos (Bravo y Briones, 2014) y la expansión de procesos culturales a escala global (World Value Survey, 2016). Zygmunt Bauman (2008) ha destacado que este contexto globalizado también se caracteriza porque “hay política local sin poder y poder global sin política” (p.18). Por tanto, la globalización habría generado una transformación del poder, en que lo global y económico se vuelven determinantes, mientras la política sigue ejerciéndose en el ámbito local y sus instituciones tradicionales ven cómo su poder se “evapora” (Bauman, 2008). Serían aquellos que son capaces de conectar y programar los códigos en las redes multinacionales los que concentrarían el poder, puesto que son los flujos globales los que más capacidad tendrían de determinar a los actores sociales a lo largo del mundo (Castells, 2009).
La interrelación entre distintos procesos de globalización conllevaría un profundo cambio en la política y en el ejercicio del poder, pero también en la subjetividad de las sociedades (Leal, 2015). La globalización también habría estado determinada por las ideas imperantes en su desarrollo, en las que la expansión de la ideología del “globalismo neoliberal” (Beck, 2006) habría tenido importantes repercusiones. Las ideas de la doctrina neoliberal, que también ha sido conceptualizada por algunos autores como “fundamentalismo de mercado” (Soros, 2002; Stiglitz, 2007), permearon en ciertas autoridades, lo que supuso la apuesta por políticas gubernamentales de austeridad, liberalización económica y privatización de empresas estatales en distintos países en el mundo. Los países pioneros en implementar estas políticas fueron Chile, EE.UU. y Gran Bretaña. Posteriormente, las mismas ideas fueron implementándose a lo largo del mundo, para lo cual fue fundamental la apuesta de organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial y el FMI, quienes en las décadas de 1980 y 1990 solicitaron condiciones de préstamo a distintos países en desarrollo en las que se pedía implementar políticas neoliberales rápidas y sin tener en cuenta las características propias de cada país (Stiglitz, 2007). El estudio de John Willianson mediante entrevistas en estos organismos, cuyos resultados se han conocido como el Consenso de Washington (Casilda-Bejar, 2004), mostraba que las políticas defendidas por estas autoridades eran acordes con las ideas de autores como Friedrich Hayek (1978), quien abogaba por una sociedad en la que el mercado se debía desarrollar libremente y en la que los gobiernos debían tener un rol de Estado mínimo.
La asimilación de las políticas neoliberales a lo largo del mundo, tanto en países desarrollados como en desarrollo, supuso la conformación de una economía global desregularizada (Sassen, 2009), la cual ha generado un crecimiento sistémico, tanto en el ámbito económico como en los estándares de desarrollo a escala mundial (Banco Mundial, 2016). Sin embargo, este crecimiento en el desarrollo de la globalización ha sido dispar. La falta de intermediación gubernamental en la economía global, que se convierte en la dimensión predominante, ha generado lógicas de concentración y expulsión en las sociedades (Sassen, 2015), puesto que, como destaca Manuel Castells, el “capitalismo informacional desregulado y competitivo, supera a los estados, pero articula a los segmentos dinámicos de las sociedades en todo el planeta, al tiempo que desconecta y margina a aquellos que no tienen otro valor que el de su vida” (Castells, 1999, p. 4). Otro punto a destacar es que estas lógicas de concentración y exclusión parecen estar relacionadas con la nueva geografía económica surgida durante la conformación de la economía global. Como bien ha destacado Saskia Sassen (2009), el desarrollo de nuevos intercambios económicos transnacionales supuso que aquellas corporaciones que mayores posibilidades tenían de localizar sus operaciones en distintos países del mundo, tuvieran que comenzar a apoyarse en empresas especializadas en servicios globales. Es así que surgieron redes de empresas de servicios que proveen a las corporaciones multinacionales en ámbitos que las mismas externalizan para poder operar más fácilmente a escala global (Sassen, 2009). Actividades críticas para las multinacionales comienzan a ser realizadas a través del outsourcing para, por ejemplo, acceder de forma más expedita a los inversionistas del mercado de capital global, realizar su contabilidad transnacionalmente, conocer las normativas legales aplicables en los distintos países en que operan, agilizar sus canales de comunicación e información mediante un soporte informático adecuado o realizar campañas de marketing y relaciones públicas equiparables en los distintos países en que ofrecen sus productos y servicios.
La reestructuración espacial de la economía generó, a su vez, el surgimiento de nuevos territorios estratégicos en que comenzaron a localizarse distintos procesos de carácter global. Ante la cada vez mayor complejidad y competitividad multinacional, la “mezcla de empresas, talento y pericia en una amplia variedad de campos especializados hace que un determinado tipo de entorno urbano funcione como centro de información” (Sassen, 2009, p. 52). Es así como toman protagonismo las “ciudades globales” (Sassen, 1991), que se convierten en los “centros de comando y control” de la economía (Friedmann, 1986). Es en este contexto donde las empresas multinacionales y de servicios avanzados comienzan a desarrollar una “economía de aglomeración” (Sassen, 2009), en que el valor agregado se concentra en los cada vez más importantes flujos económicos globales, así como en los territorios que se convierten en sus nodos de conexión. Todo el entramado comentado agudizaría la desigualdad socioeconómica y espacial (Sassen, 2009, 2015). Mientras los profesionales altamente especializados aumentarían considerablemente sus remuneraciones, puesto que realizan funciones de relevancia estratégica para la economía global, lo contrario ocurriría con trabajadores con escasa cualificación, como aquellos que se desempeñan en sectores industriales o de servicios rutinarios como el transporte, el almacenaje o la limpieza. Lo mismo sucede con los territorios, dado que mientras las zonas estratégicas para la economía global mejorarían su desarrollo económico, tecnológico y social, aquellas en las que no se realizan los intercambios económicos multinacionales quedarían apartadas del crecimiento que posibilita la globalización.
Por todo lo anterior, en este artículo se analizará en qué medida algunas de las dinámicas especificadas propias de la globalización se localizan en la ciudad de Santiago de Chile. Conocer en qué medida se territorializan distintos procesos del fenómeno permite un mayor entendimiento de sus dinámicas, pero también puede ser un aporte para generar un debate más específico sobre las medidas que pueden llevar a cabo los gobiernos ante un contexto globalizado que determina sus acciones y los resultados que obtienen.
2. ECONOMÍA GLOBAL Y CRECIMIENTO EN SANTIAGO: REDES MULTINACIONALES Y TERRITORIALIDAD DEL PODER
Como se ha destacado previamente, la economía global ha permitido que se produzca un crecimiento sistémico a escala mundial. Esto se observa en que el PIB en el mundo pasó de 11,15 billones de dólares en 1980 a 73,43 billones en la actualidad (Banco Mundial, 2016), lo que permitió que la riqueza promedio, medida a través del PIB per cápita, prácticamente se duplicará desde 1975 (Maddison, 2013). También se amplió la disponibilidad a nuevas formas de comunicación e información. La población mundial usuaria de internet corresponde a un 44% en la actualidad frente a tan solo un 0,05% en 1990 (Banco Mundial, 2016). Este incremento fue posible gracias al aumento en la capacidad tecnológica de las telecomunicaciones, que se multiplicó por 200 veces de 1986 a 2007 (Hilbert y López, 2011). Este crecimiento sistémico se observa igualmente en el aumento de personas que viven en el mundo, que ha pasado de 4.500 millones en 1980 a casi 7.400 millones en la actualidad (ONU, 2015). También se evidencia en los estándares de desarrollo. Las personas que viven con menos de 1,9 dólares al día pasó del 44,3% de la población mundial en 1981 a un 10,68% en 2013, la esperanza de vida evolucionó de un promedio de 62,8 años en 1980 a 71,5 años en 2014, y el acceso al suministro de agua creció de un 76,1% de la población en 1980 a un 91% en 2014 (Banco Mundial, 2016).
Pero este crecimiento ha sido acompañado por lógicas de concentración y exclusión, lo que se evidencia en que las empresas multinacionales más importantes del mundo concentran prácticamente el 40% del PIB mundial actual. Las corporaciones incluidas en el ranking Global 500 de Fortune (2016) tienen ingresos anuales por un volumen de 27,6 billones de dólares, lo que supone que en promedio entre dos y tres empresas por país facturan 4 de cada 10 dólares que se producen en el mundo. Esta concentración se muestra también en el estudio Global Metromonitor, dado que 300 ciudades del mundo (en promedio menos de una por país), en 2014 concentraron el 47% del PIB mundial y fueron responsables del 38% del crecimiento económico a escala global (Parilla, Leal, Berube y Ran, 2015). Esta concentración ha generado que las desigualdades económicas se hayan incrementado desde la década de 1980, tanto a escala mundial (Milanovic, 2010) como al interior de los países desarrollados y en vías de desarrollo (Piketty, 2014). Aunque no solo en el ámbito económico se segmentan las oportunidades que ofrece la globalización. La población que tiene acceso a internet en los países en vías de desarrollo es del 21,5% frente al 73,4% en los países desarrollados (Guillen, 2010), y el número de subscripciones a telefonía móvil representa un 60% en los países con menor renta per cápita, frente a un 124% en los países con mayores ingresos (Banco Mundial, 2016).
Según lo destacado por las últimas cuentas públicas del Gobierno de Chile (2016), la Región Metropolitana de Santiago (RMS) es la que menor extensión tiene en todo el país, siendo su superficie de 15.403 kilómetros cuadrados, lo que representa tan solo un 2% del territorio nacional. Sin embargo, la RMS cuenta con una población de aproximadamente 7.314.000 habitantes, lo que supone un 40% de la población chilena, siendo prácticamente toda de tipo urbano (casi el 97%). Además, la RMS concentra una gran parte de la actividad económica, representando el 45% del PIB nacional. Como ha sucedido a lo largo del mundo, la expansión de redes de intercambio multinacional y la conformación de la economía global permitió a la RMS tener un crecimiento sistémico en distintos ámbitos. El PIB regional se multiplicó por más de tres veces entre 1985 y 2008, mientras la población aumentaba cada año a una tasa promedio de un 1,6%, lo que permitió que su PIB per cápita creciera cada año un 3,6% en el periodo (Silva, Riffo y González, 2012). Esto se ha visto acompañado de una disminución importante de la población en situación de pobreza. En menos de una década, el porcentaje de personas que en la RMS se encontraba en esta situación pasó de un 38,7% en 1987 a un 14,8% en 1996, mientras que las personas en indigencia disminuyeron de un 13,5% a un 2,7% en el periodo (Rodríguez y Winchester, 2004). La mejora en los estándares de desarrollo se observa también en otros indicadores, por ejemplo en que el número de viviendas con acceso a agua potable incrementó en el Gran Santiago un 38,6% entre 1982 y 1992 (Pflieger, 2008). Además, los habitantes de la RMS fueron paulatinamente teniendo acceso a nuevas formas de comunicación. Hoy en día, el 75% de hogares en la región cuentan con acceso a internet (SUBTEL, 2016), cuando en 1990 prácticamente no existía acceso a esta tecnología (Banco Mundial, 2016).
Pero como ocurre a nivel global, este crecimiento sistémico ha estado marcado por lógicas de concentración y exclusión. A pesar del crecimiento económico regional, en la RMS no todas las comunas pudieron mejorar tan claramente sus niveles de desarrollo socio-económico. En 1997, aunque Providencia y Las Condes ya no tenían prácticamente personas viviendo en situación de pobreza, en La Pintana o El Bosque el número de personas pobres superaba el 30% de su población (Rodríguez y Winchester, 2004). En ese mismo año, mientras los ingresos familiares en Vitacura y Lo Barnechea superaban en promedio los 2,4 millones de pesos, en Lo Espejo o Cerro Navia no superan los 290.000 pesos (MIDEPLAN, 1998). Esta segmentación se ha mantenido con los años, como se observa en que el Índice de Gini de desigualdad de ingresos en la RMS prácticamente se ha mantenido igual, siendo de 0,560 en 1990 y de 0,551 en 2010 (Ministerio Desarrollo Social, 2012). La segmentación espacial entre distintas zonas de Santiago también se observa en el número de usuarios de internet, siendo actualmente de más del 85% en comunas como Providencia o Vitacura, y no superando el 55% en otras como San Bernardo o La Pintana (Stäger y Núñez, 2015).
La conformación de una economía global desregularizada puede estar relacionada con los procesos destacados que desde 1980 se han consolidado en la RMS. Como se ha visto previamente, puede que el surgimiento de nuevos territorios estratégicos para la conexión de los flujos globales de intercambio económico se relacione con la dinámica observada en Santiago. Aunque la globalización habría permitido un crecimiento sistémico en distintos ámbitos, que mejoró considerablemente los estándares de desarrollo en la RMS, la falta de regulación de la economía global generaría lógicas de concentración y exclusión entre distintas personas, grupos sociales y comunas. Por ello, es necesario identificar el rol que la economía global tendría en la RMS y analizar cómo este nuevo poder global impactaría territorialmente en la ciudad de Santiago.
Según los datos del Banco Central (2015), las actividades económicas con mayor presencia en el PIB de la RMS son los servicios financieros y empresariales; el comercio, los restaurantes y los hoteles; los servicios personales que incluyen educación y salud; la industria manufacturera; y los servicios de vivienda. Estos datos muestran también que los servicios financieros y empresariales corresponden al 35,3% de la actividad económica de la RMS, siendo del 20,2% del PIB a escala nacional, lo que sitúa al sector como el de mayor representación en la actividad económica de Chile.
Figura 1. Valor por actividad económica en el PIB nacional y de la Región Metropolitana en 2014
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PIB Región Metropolitana |
PIB Chile |
Región Metropolitana (%PIB nacional) |
Chile (%PIB) |
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Servicios financieros y empresariales |
23.218.645 |
27.167.166 |
85,47% |
20,2% |
|
Comercio, restaurantes y hoteles |
9.939.716 |
15.301.391 |
64,96% |
11,4% |
|
Servicios personales (educación, salud y otros) |
9.455.242 |
17.422.829 |
54,27% |
12,9% |
|
Industria manufacturera |
7.229.611 |
15.738.145 |
45,94% |
11,7% |
|
Transporte y telecomunicaciones |
3.555.714 |
8.687.033 |
40,93% |
6,4% |
|
Construcción |
3.389.017 |
11.129.981 |
30,45% |
8,3% |
|
Servicios de vivienda |
4.416.114 |
7.797.950 |
56,63% |
5,8% |
|
Administración pública |
2.700.349 |
6.827.922 |
39,55% |
5,1% |
|
Electricidad, gas y agua |
875.539 |
3.301.712 |
26,52% |
2,4% |
|
Agropecuario |
551.206 |
4.083.005 |
13,50% |
3,0% |
|
Minería |
409.516 |
16.475.014 |
2,49% |
12,2% |
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Chile (2015). Nota: en millones de pesos.
Sobre todo, destaca, como muestra la Figura 1, que en la RMS se concentra el 85,47% de la actividad económica vinculada a los servicios financieros y empresariales que se realizan en Chile. Como sucede con este sector, otras actividades de gran relevancia para la economía del país se concentran en la capital. Los servicios personales que incluyen educación y salud fueron en 2014 el segundo sector económico de mayor importancia en el país, llegando a representar un 12,9% del PIB nacional. En la RMS se concentró el 54,27% de todas las actividades económicas de este sector. También la cuarta actividad económica en importancia en el país, la industria manufacturera, concentró su actividad en un 45,94% en la RMS. Por su lado, las actividades de comercio, restaurantes y hoteles igualmente se concentraron en la capital, siendo este sector económico el quinto en importancia para el país – el 11,4% del PIB nacional en 2014 – y teniendo la RMS una concentración del 64,96% de este tipo de actividad en Chile. Sólo el sector de la minería, que es el tercero en importancia económica (representando un 12,2% del PIB nacional) no está concentrado en la RMS, puesto que la actividad minera en la región sólo corresponde a un 2,49% del total en el país. Otros sectores económicos concentrados en la RMS son los servicios de vivienda (56,63% de la actividad total del sector se da en la región), el transporte y las telecomunicaciones (40,93% de actividad en la región), y la administración pública, que en Santiago concentra el 39,55% del total de la actividad económica que genera en el país.
Estos datos corroboran una concentración de la economía chilena en su capital, pero no muestran si esta acumulación responde simplemente a procesos históricos acontecidos en Chile o si tienen relación con la expansión de la globalización. La investigación realizada por Christof Parnreiter (2015) sobre las ciudades latinoamericanas en la economía global da luces respecto de la incógnita planteada. Según los datos de este estudio, las 2000 empresas globales más grandes del mundo, según Forbes, tuvieron ventas totales en 2014 de 87.500 millones de dólares en la ciudad de Santiago, lo que equivaldría al 33,81% del PIB de Chile para ese año. Es decir, un tercio de toda la actividad económica del país es realizada por las empresas multinacionales más importantes del mundo que localizan sus centros de comando y control en la ciudad de Santiago. Las ventas totales de estos actores de la economía global en la capital han aumentado en un 387,4% desde 2006 a 2014, lo que les habría permitido generar ganancias por 3.200 millones de dólares en 2014 (Parnreiter, 2015). Estos datos muestran que la concentración económica en Santiago, además de poder sustentarse en patrones históricos, está claramente influida por flujos económicos globales.
Otros estudios que evidencian que Santiago se ha convertido en un nodo de conexión de los flujos globales de la economía multinacional son los resultados de la red de investigación Globalization and World Cities (GaWC). Basándose en datos recolectados sobre la capacidad de intercambio de información entre las sedes centrales (headquarters) y el resto de oficinas por el mundo de las 2000 empresas globales más grandes, según el listado de Forbes, el profesor Taylor y sus colaboradores consiguieron desarrollar un índice general de ciudades globalizadas, utilizando dos medidas: “poder espacial de la ciudad” y “poder de conexión de la ciudad” (Taylor et al., 2012). El primero se relaciona con la cantidad de headquarters de las empresas multinacionales que se localizan en cada ciudad y con la cantidad de ferias u hoteles de negocios con que cuentan. Por su lado, el poder de conexión se relaciona con la red de empresas financieras, de servicios avanzados y comunicaciones que se sitúan en cada ciudad.
En el caso del poder espacial de la ciudad, Santiago no aparece entre las 50 ciudades con mayor importancia en el mundo. Sin embargo, respecto a su poder de conexión aparece en el lugar 41 en el mundo. A pesar de no contar con una gran presencia de headquarters, la ciudad cuenta con importantes redes de empresas financieras, de servicios avanzados y comunicaciones, que proveen a las multinacionales en sus operaciones globales. Fusionando estas dos medidas, Santiago se sitúa en el puesto 50 en cuanto al índice de ciudades globalizadas (Taylor et al., 2012), lo que muestra que la economía global tiene un importante nodo de conexión en la ciudad, solo superado en América Latina por las ciudades de Sao Paulo (puesto 25), Ciudad de México (puesto 31) y Buenos Aires (puesto 35).
Una vez verificado que Santiago es un punto de conexión para la economía global, cabe preguntarse cómo impacta este proceso en la actividad socio-económica de la ciudad. Al respecto, el trabajo realizado por el Centro de Investigación Social (CIS) de la Fundación Un Techo para Chile ayuda a localizar algunos procesos. Los Mapas de Vulnerabilidad del CIS muestran, por ejemplo, dónde se territorializan las actividades económicas en la ciudad. Específicamente, en el mapa sobre principales focos de empleo en el Gran Santiago (Figura 2) se muestra dónde se localizan en Santiago las zonas de mayor actividad que se agrupan en centros de negocio (donde se concentran las empresas de servicios financieros y empresariales), centros comerciales (donde se encuentran el comercio, los restaurantes y el ocio en la ciudad) y las zonas industriales.
Los lugares en los que se concentran las industrias corresponden principalmente al extrarradio urbano (TECHO-Chile, 2014), en comunas del Suroriente (como San Bernardo, Maipú o Cerrillos) y el Nororiente (como Pudahuel o Quilicura), aunque también algunas se sitúan más céntricas, por ejemplo en la comuna de San Miguel. Por su parte, los centros de negocios se ubican principalmente en las comunas de Santiago Centro, Providencia y Las Condes (TECHO-Chile, 2014).
Estas localizaciones responden, en primer lugar, a que en la comuna de Santiago Centro están las oficinas centrales del Gobierno de Chile, tanto el palacio presidencial de La Moneda como los ministerios, además de muchas de las instituciones públicas nacionales. Como se analizará más adelante, el régimen presidencial propio del Estado de Chile genera una centralidad de poder político en el Ejecutivo. Esta concentración de las decisiones políticas en Chile se plasma en la localización de los principales entes gubernamentales en calles de Santiago, como Moneda, Agustinas, Morandé o Teatinos (que rodean el Palacio de La Moneda), donde se encuentran tanto la Presidencia del Gobierno como el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, el Banco Central de Chile o la sede del Congreso Nacional en Santiago, entre otros. Por otro lado, se observa como otra de las principales zonas de negocios es la comuna de Providencia, que históricamente es un lugar donde se ha ubicado el comercio de la ciudad y donde están instaladas principalmente empresas pequeñas y medianas. En tercer lugar, la zona de negocios de Las Condes concentra en mayor medida empresas globales. Aunque algunas de las empresas multinacionales más importantes del mundo se ubican en otros lugares del Gran Santiago (como las oficinas de Walmart o Shell, que se encuentran en la ciudad empresarial de Huechuraba), las principales empresas de servicios globales localizan sus sedes en la comuna de Las Condes. Por ejemplo, las denominadas “big four” de la consultoría a nivel internacional (Price Waterhouse, Deloitte, KPMG y Ernst & Young) tienen sus oficinas cerca de la considerada popularmente como la zona de negocios de “Sanhattan”, en calles como Isidora Goyenechea o Avenida Costanera. Alrededor de esta zona de negocios, donde se ubican las empresas de servicios financieros y empresariales avanzados, se concentran los barrios con mayor nivel socioeconómico de la capital. Esto se muestra en el mapa sobre grupos socioeconómicos en el Gran Santiago (Figura 3), donde se visualiza que los barrios con mayor estrato socioeconómico se concentran fundamentalmente en barrios de comunas como Las Condes, Vitacura y Providencia.
En definitiva, se corrobora que Santiago de Chile se ha convertido en una ciudad global en los últimos años, puesto que la economía mundial cuenta con un importante nodo de conexión para sus flujos globales. El poder de conexión con el que cuenta la ciudad muestra una importante presencia de redes de empresas proveedoras de alta especialización, tanto financieras como de servicios avanzados o de comunicación. Las mismas se localizan principalmente en Las Condes, y junto a las comunas aledañas son las que mayor nivel socioeconómico tienen.
3. INSTITUCIONALIDAD GUBERNAMENTAL Y DESCENTRALIZACIÓN EN LA REGIÓN METROPOLITANA
La institucionalidad político-administrativa de Santiago se ve influida por entidades del gobierno nacional y regional. Por tanto, es importante también analizar, además de la influencia y territorialidad de la economía global, cómo las políticas gubernamentales del Gobierno de Chile y el Gobierno Regional de la RMS han interactuado con los procesos inherentes a la globalización, expandidos desde la década de 1980.
La administración de los Gobiernos Regionales (GORE) fue creada a partir de las Ley 19.175. La misma corresponde a una categoría jurídica especial del ordenamiento chileno, siendo una ley orgánica constitucional que para ser aprobada, modificada o derogada debe tener un quórum de cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio, es decir un 57% en cada una de las cámaras del Congreso Nacional. Esta ley fue desarrollada en el gobierno del Presidente Patricio Aylwin, quien la propuso a través de un proyecto de ley (mensaje presidencial) para que fuera votada por el Congreso, lo que es posible gracias al sistema presidencialista por el que se organiza el Estado chileno. Este tipo de sistema político-administrativo genera una centralidad en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo. El presidente elegido no solo tiene potestad para enviar leyes al Congreso, sino que también incide en los tiempos legislativos mediante su capacidad de poner Urgencia Simple (30 días) o Suma Urgencia (15 días) a la votación de las leyes. Además, hasta marzo de 2016, con la aprobación de la legislación que permite la elección directa de los que serán los gobernadores regionales a partir de 2018, también el Presidente de la República era por ley el que asignaba a las máximas autoridades de los GORE, los actuales intendentes. Es por ello que algunos autores han planteado que Chile contaría con un presidencialismo exagerado (Siavelis, 2002), aunque otros han matizado que aunque el sistema otorga al Presidente de la República “poderes constitucionales suficientes para controlar la agenda legislativa, […] no goza de facultades que le permitan modificar el statu quo unilateralmente” (Aninat, 2006, p. 47).
En relación al proceso de descentralización, es oportuno destacar que existió previamente una política pública al respecto durante el régimen militar de Augusto Pinochet. El gobierno militar creó la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) en el año 1974 con el fin de que el desarrollo económico pudiera llegar a todo el país. Sin embargo, como destacan Lira y Marinovich (2001), este proceso estaba más enfocado en generar nuevas estructuras de relación entre la sociedad civil y el Estado. De esa forma, se evitaba que los partidos políticos volvieran a ser el referente en la relación entre el Estado y la ciudadanía, como lo habían sido antes del golpe militar.
Una vez reinstaurada la democracia, se buscó una nueva institucionalidad que aportara a una mayor democratización en el país y un mayor desarrollo económico y social. Se consideraba que las políticas públicas de descentralización conseguirían tratar los problemas de la gente de forma más específica, permitiendo una colaboración más eficiente en la democracia cotidiana y, además, fortaleciendo e impulsando la sociedad civil. También se defendía la idea de que el proceso de descentralización permitiría “instalar en cada territorio una capacidad de crecimiento económico y un proceso de desarrollo equitativo y sustentable en el largo plazo” (SUBDERE, 1994, p. 2). Este enfoque de política pública continuó en los gobiernos posteriores de la Concertación, pero durante la implementación de estas políticas públicas descentralizadoras se fue expandiendo el fenómeno de la globalización. Como destacó Renán Fuentealba, al analizar los logros y desafíos del proceso tras su experiencia como Intendente de Coquimbo durante la década de 1990-2000, “transcurridos diez años desde la promulgación de la Ley de Gobierno y Administración Regional, Chile ha cambiado” (MIDEPLAN, 2002, p. 47). El exintendente destacaba cómo el país se había vuelto más urbano, con menores tasas de pobreza, mayor renta per cápita y con una expansión de las tecnologías de información y telecomunicación por todas las regiones.
Aunque estos factores, producto de las posibilidades de crecimiento sistémico que otorga la globalización, generaron en Chile una nueva realidad social, la conformación de una economía global tendiente a la aglomeración no ayudó a romper la tendencia histórica de concentración económica y de centralismo en el Estado chileno. Al respecto, Ricardo Lagos destacó en el que fue su programa electoral que “la concentración económica, por una parte, y el centralismo político administrativo, por otra, ahogan nuestro desarrollo e impiden echar raíces más profundas a nuestra democracia” (Lagos, 1999, p. 21). El proceso de globalización se desenvolvió en distintos ámbitos que transformaron el contexto en el que se implementaba el proceso de descentralización en Chile, en el que, como en el resto del mundo, la economía global tuvo un rol protagónico. Este hecho se muestra en que desde la década de 1990 se generaron dinámicas, como el aumento de la inversión extranjera directa, que han tenido un claro impacto en el crecimiento económico de algunas regiones. En el periodo de 1990-1998 existió un particular crecimiento plasmado en las tasas de aumento promedio del PIB en cuatro Regiones: Atacama (11,4%), Antofagasta (9,5%), Tarapacá (7,8%) y la Región Metropolitana (7,6%). Estas cuatro regiones concentraron, según datos del Comité de Inversiones Extranjeras (Silva, 2002), un 60% del total de inversión extranjera en estos años, destacándose la Región Metropolitana con un 31% de los 38.700 millones de dólares invertidos por conglomerados económicos extranjeros. Sin embargo, los resultados en la distribución de la riqueza generada fueron dispares, puesto que en la RMS se mantuvo igual el Índice de Gini, aunque se disminuyó claramente la pobreza, mientras en todas las regiones del norte especificadas se acortó la brecha de desigualdad en el periodo (Arredondo, 2010).
La inversión extranjera en Chile estuvo vinculada a ciertos sectores económicos, concentrándose al comienzo en proyectos mineros en las regiones del norte por parte esencialmente de empresas canadienses y estadounidenses. Esto fue lo que permitió un aumento considerable del PIB en Atacama, Antofagasta y Tarapacá, a pesar de que la inversión pública efectiva total en estas regiones tuvo una participación relativamente baja, de entre un 3% y un 4% del total en cada una durante la década de 1990 (MIDEPLAN, 2001). Posteriormente, la inversión extranjera directa llegada al país se realizó principalmente por parte de empresas europeas, mayoritariamente españolas, en los sectores de servicios (telecomunicaciones y banca) y electricidad, agua y gas (CIE, 2013). En el caso de la RMS, además de recibir una buena parte de la inversión extranjera directa, un 24,9% del total acumulado desde 1990 a 2008 (Silva, Riffo y González, 2012), fue la región que más inversión pública recibió de 1990 a 1999, con un promedio del 26,45% de la inversión pública efectiva total. Sin embargo, disminuyó paulatinamente, puesto que a comienzos de la década la región representaba un 30,3% del total y en 1999 un 21,08% (MIDEPLAN, 2001). También en la década del 2000 se mantuvo una mayor inversión pública efectiva total en la región, siendo en promedio de un 27,41% en el periodo y evolucionando desde un 22,10% en el año 2000 a un 34,46% en 2005 y un 24,55% en 2010 (MIDEPLAN, 2011).
En relación a la infraestructura, la inversión pública efectiva sectorial del Ministerio de Obras Públicas en la RMS pasó de un 9% en 2000 a un 23,6% en 2005, y a un 17,5% en 2010, con un promedio del 16,3% en la década (MIDEPLAN, 2011). Estos datos plasman el proceso identificado por Saskia Sassen, puesto que “los sectores económicos de punta que están altamente digitalizados requieren de sitios estratégicos con vastas concentraciones de infraestructura, recursos laborales, talento y construcciones” (Sassen, 1998, p. 13). Las empresas globales más conectadas con el mundo, como la banca o los servicios avanzados, necesitan no solo acceder fácilmente a capital humano, sino también contar con ciertas infraestructuras para realizar sus actividades transnacionalmente. Es por ello que para atraer la inversión de estos actores y que elijan instalarse en mayor medida en un país frente a otros, los gobiernos invierten en obras públicas que otorgan las condiciones necesarias para que los actores de la economía global puedan operar simultáneamente en su territorio y a escala mundial. Esto es lo que sucedió en Chile desde la década de 1990.
Por tanto, la concentración de la inversión pública en la RMS y el aumento en las inversiones gubernamentales enfocadas en infraestructura en la década del 2000 fueron parte de un proceso por el cual la instalación de empresas multinacionales de servicios, banca o electricidad, gas y agua, requería de una apuesta del gobierno para que estos actores económicos consolidaran su presencia en el país. Para ello, estas empresas globales necesitaban una localización estratégica en la que pudieran acceder a recursos laborales, capital humano altamente cualificado y una infraestructura de calidad que les permitiera coordinar sus operaciones con otras que realizan en el mundo. Santiago era un lugar adecuado por la cantidad de población que permite obtener mano de obra, porque se puede acceder a personal cualificado y porque se desarrolló la infraestructura crítica necesaria.
A pesar del vínculo entre la economía global y el crecimiento económico de algunas regiones, es importante destacar que la quinta región de mayor crecimiento de Chile en el periodo 1990-1998, la Región XI de Aysén (7,5%), recibió tan solo un 0,4% de la inversión extranjera en el país, por lo que es un ejemplo de que no solo se puede generar desarrollo económico a través de la inversión extranjera directa o la instalación de empresas multinacionales. En el caso de esta región, la inversión pública y el foco en sectores innovadores, como el ecoturismo, fueron los motores de su desarrollo económico y social (Silva, 2002). Igualmente, hay que añadir que gracias al proceso de descentralización llevado a cabo, la inversión pública de decisión regional se multiplicó por más de 18 veces en el transcurso del periodo de 1990-1999, aumentando las inversiones de decisión regional a una tasa anual promedio de 42,54% frente a niveles inferiores de crecimiento anual de la inversión pública total (27,06%), la inversión pública de decisión sectorial o ministerial (26,02%) y la inversión de decisión municipal, que creció a un 19,7% en estos años (MIDEPLAN, 2001).
En definitiva, los procesos de descentralización regional en Chile se han visto tensionados por la tendencia a la aglomeración de la economía global. Aunque el cuarto de los ejes programáticos plasmados por el MIDEPLAN (2002) especificaba que las políticas de descentralización regional podían tener “capacidad de respuesta ante el proceso de globalización” (MIDEPLAN, 2002, p. 10), no todas las regiones han conseguido crecer al mismo nivel o reducir sus desigualdades (Arredondo, 2010). Las políticas de descentralización implementadas, por ejemplo, a través de un aumento mayor en la inversión pública de decisión regional no parecen estar vinculadas con la reducción observada en los Índices de Gini de las regiones del norte puesto que la inversión pública en las mismas fue escasa en el periodo analizado, ni han conseguido reducir la desigualdad en otras como la RMS. Es por ello necesario que en el caso de la RMS se realice un análisis más pormenorizado de la interrelación entre dinámicas propias de la economía global y otras instancias político-administrativas de carácter local, ante el rol protagónico que ha tenido la ciudad de Santiago como punto de conexión de los flujos económicos globales.
4. LAS MUNICIPALIDADES Y LA POLÍTICA LOCAL EN LA CIUDAD GLOBAL DE SANTIAGO
Las medidas de aumento de la inversión pública de decisión regional no han sido las únicas realizadas para mitigar la concentración económica entre distintos territorios del país. En el ámbito municipal, ha destacado el Fondo Común Municipal (FCM) como “mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país” (SUBDERE, 2016). La RMS está compuesta por 37 comunas cuyos órganos de administración política son las municipalidades. De las mismas, 26 se encuentran dentro del radio urbano considerado como el Gran Santiago.
El FCM fue instaurado en 1979, durante el gobierno del régimen militar, y actualmente está normado por la Ley 20.037 promulgada en el año 2007. El FCM está integrado principalmente por fondos de los municipios, aunque también del gobierno central. Es así como el FCM adquiere recursos mediante un 60% de los ingresos de impuestos territoriales (un 65% para las comunas de Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes), un 62,5% de los permisos de circulación, un 50% de transferencias de vehículos o de multas de tránsito detectadas por equipos electrónicos, un aporte fiscal del gobierno central de unos 10.000 millones de pesos (218.000 UTM) y un aporte adicional anual de las comunas de Providencia, Vitacura y Las Condes de, en conjunto, unos 3.000 millones de pesos (70.000 UTM). Aunque la mayoría de municipalidades no aporta al FCM a través de sus ingresos por patentes comerciales, las comunas de Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes sí lo hacen, aportando un 65% al fondo por este concepto (Díaz y Fuenzalida, 2011). El FCM se reparte en un 25% a partes iguales entre las comunas del país, en un 10% en relación a la pobreza relativa que existe en la comuna respecto al país, en un 30% según el porcentaje de predios exentos del impuesto territorial (agrícolas o especiales, como lugares de culto) y en un 35% para aquellas comunas con menores ingresos propios permanentes (Díaz y Fuenzalida, 2011).
Al respecto, cabe destacar que una gran parte de los ingresos propios permanentes de las Municipalidades provienen de tres tipos de impuestos. Uno es el impuesto territorial a beneficio municipal sobre bienes raíces que va al 100% a los municipios, y cuya tasa es de 0,96% hasta tasaciones de inmuebles de 78 millones de pesos, y una tasa de 1,143% para los que superan esta cifra sobre la parte que excede a los 78 millones (SII, 2016). Otro es el impuesto sobre permisos de circulación que también va íntegramente a las municipalidades, siendo su recaudación gradual según sean más caros los automóviles (SII, 2016). Por último, los municipios cuentan entre sus ingresos permanentes con las patentes comerciales de beneficio municipal, cuyos montos se calculan entre el 2,5 y el 5 por mil del capital propio de cada empresa contribuyente en la comuna.
Como forma de analizar la repercusión de estos ingresos en los presupuestos municipales, se han elegido las tres comunas en que se ubican las principales zonas de empleo y negocios (Santiago, Providencia y Las Condes), una con altos ingresos (Vitacura), dos en cuya jurisdicción se emplazan industrias en la capital (San Bernardo y Quilicura) y dos de las comunas con menor nivel socioeconómico (La Pintana y Puente Alto).
Figura 4. Presupuestos municipales, población y nivel de pobreza en comunas del Gran Santiago
|
Las Condes |
Vitacura |
Providencia |
Santiago |
La Pintana |
Puente Alto |
San Bernardo |
Quilicura |
|
|
Total Ingresos Municipales |
214.583 |
67.714 |
104.002 |
136.798 |
22.447 |
71.568 |
37.714 |
37.768 |
|
Ingresos propios permanentes |
115.098 |
42.424 |
58.475 |
85.105 |
2.948 |
13.277 |
18.488 |
27.062 |
|
Ingresos impuesto bienes raíces |
46.377 |
16.620 |
18.104 |
25.307 |
383 |
2.916 |
3.982 |
6.268 |
|
% Total ingresos |
22% |
25% |
17% |
19% |
2% |
4% |
11% |
17% |
|
Ingresos permisos de circulación |
5.458 |
6.251 |
4.037 |
2.683 |
490 |
3.913 |
1.119 |
1.506 |
|
% Total ingresos |
3% |
9% |
4% |
2% |
2% |
5% |
3% |
4% |
|
Ingresos patentes comerciales |
40.381 |
5.696 |
14.726 |
23.919 |
661 |
3.067 |
7.783 |
14.634 |
|
% Total ingresos |
19% |
8% |
14% |
17% |
3% |
4% |
21% |
39% |
|
Ingresos por FCM |
242 |
1.104 |
1.395 |
1.524 |
16.986 |
47.475 |
13.962 |
5.503 |
|
% Total ingresos |
2% |
2% |
1% |
1% |
66% |
76% |
37% |
15% |
|
Total gastos municipales |
210.208 |
68.100 |
105.706 |
142.933 |
20.862 |
77.729 |
37.705 |
43.001 |
|
Gastos personal municipal |
22.910 |
12.136 |
22.990 |
38.167 |
6.445 |
20.547 |
8.611 |
6.539 |
|
% Total gastos |
11% |
18% |
22% |
27% |
31% |
26% |
23% |
15% |
|
Gastos servicios y bienes (SS y BB) |
36.869 |
19.389 |
22.856 |
31.475 |
8.064 |
26.176 |
14.761 |
16.914 |
|
% Total gastos |
18% |
28% |
22% |
22% |
39% |
34% |
39% |
39% |
|
Población comunal |
283.417 |
88.323 |
147.533 |
358.332 |
212.656 |
610.118 |
297.262 |
209.417 |
|
Ingresos municipales per cápita |
757.129 |
766.669 |
704.942 |
381.764 |
105.557 |
117.304 |
126.872 |
180.351 |
|
Gastos municipales en SS y BB per cápita |
130.090 |
219.526 |
154.925 |
87.840 |
37.923 |
42.904 |
49.658 |
80.768 |
|
Población en pobreza |
1,33% |
0,29% |
3,05% |
6,36% |
17,01% |
14,60% |
17,88% |
9,24% |
Fuente: elaboración propia con base en datos del Sistema Nacional de Información Municipal (2016). Nota: los montos en ingresos y gastos municipales se encuentran en millones de pesos.
Como muestra la Figura 4, la comuna que más ingresos municipales obtiene de las seleccionadas es Las Condes, con más de 214.000 millones de pesos, de los cuales el 22% proviene del impuesto de bienes raíces y un 19% de los impuestos por patentes comerciales. A continuación, le siguen las comunas de Santiago y Providencia, con más de 136.000 y 104.000 millones de pesos en ingresos municipales, respectivamente. En estas dos comunas las mayores fuentes de ingresos municipales también provienen del impuesto territorial a bienes raíces y de los impuestos por patentes comerciales. Estos datos muestran que las comunas en las que se ubican las principales zonas de empleo y de negocios son las que más ingresos obtienen gracias a las patentes comerciales de las empresas que se ubican en su territorio. Se observa que la comuna de Las Condes obtiene más de 40.000 millones de pesos por este concepto, casi el doble que la segunda con mayores ingresos por este impuesto. Por tanto, la concentración de empresas de la economía global claramente beneficia los ingresos municipales en este territorio, puesto que las empresas multinacionales son las que más capital propio tienen y, por tanto, las que mayor impuesto deben pagar a las municipalidades donde ubican sus oficinas. Aunque Santiago y Providencia también obtienen grandes sumas por patentes municipales, se alejan de Las Condes a pesar de ser zonas importantes de empleo y negocios. Esto se explica porque el tipo de empresas ubicadas en estas comunas son de menor magnitud y menos globales que las ubicadas en Las Condes.
La concentración de la actividad económica también impacta en el valor de los bienes raíces de la ciudad y, por tanto, también en los impuestos recaudados por las municipalidades, que aumentan según sea mayor el precio de los inmuebles. Como en otras ciudades con alta concentración de población, como Río de Janeiro o Nueva York, las personas con mayores ingresos prefieren situarse más cerca de su lugar de trabajo o de las zonas donde realizan sus negocios. Como ha destacado Edward Glaeser (2011), las personas “con sueldos más altos pierden más ingresos cuando pasan más tiempo viajando y menos trabajando. En consecuencia, suelen estar dispuestos a pagar más por ir a trabajar de forma más rápida” (Glaeser, 2011, p. 122), lo que supone que los precios de las viviendas sean más caras en los lugares más próximos a las zonas de negocio en donde mejor se paga a los profesionales. Esto sucede en gran medida en la zona de Las Condes y también en Vitacura, cercana al centro de negocios de la economía global en la ciudad, lo que supone buenos ingresos a sus municipalidades por el impuesto a los bienes raíces, representando en la primera un 22% del total de ingresos municipales y un 25% en el caso de Vitacura. Lo mismo sucede, aunque en menor medida, en Santiago Centro y Providencia.
En el caso de las comunas donde se sitúan las industrias sucede el mismo fenómeno, puesto que aquellas obtienen una gran parte de los ingresos por concepto de patentes comerciales e impuesto a bienes raíces, aunque en niveles mucho menores que en las zonas de negocios de las comunas de Las Condes, Providencia o Santiago Centro. En Quilicura o San Bernardo, los ingresos municipales por patentes comerciales obtenidos por la ubicación de las industrias en sus comunas suponen unos 14.600 millones de pesos en el primer caso y poco más de 7.700 millones en el segundo. Esto muestra el proceso de aglomeración económica en los centros de decisión de la economía global, siendo los territorios industriales menos importantes en términos económicos puesto que deben competir con zonas con mano de obra barata alrededor del mundo.
Está lógica de concentración impacta aún más en aquellas zonas que no cuentan con industrias y están alejadas de los centros de decisión y control de la economía. Municipios como Puente Alto o La Pintana, además de contar con procesos históricos de mayor marginalidad, se ven excluidos de las dinámicas económicas de alto valor agregado y dependen en gran medida del mecanismo de distribución del FCM. Estas dos comunas no tienen prácticamente ingresos municipales propios, puesto que los impuestos municipales favorecen a aquellos municipios en que se concentra la actividad económica. Esto para el caso de las patentes comerciales y los bienes raíces, pero también en el caso de los permisos de circulación, puesto que en las comunas con mayor poder adquisitivo existen más automóviles por hogar y los mismos son más caros, permitiendo mayor recaudación municipal al respecto. Los ingresos municipales de La Pintana se componen en un 66% del FCM y los de Puente Alto en un 76%. A pesar del apoyo del FCM en este tipo de comunas, la falta de ingresos permanentes propios genera que sean las que menor ingreso municipal per cápita tienen de las analizadas.
Hay que destacar que los ingresos municipales permanentes influyen en el nivel de gastos municipales, a pesar de que las comunas con mayores ingresos tienen que aportar cantidades importantes al FCM. Es así como los gastos vinculados al consumo de agua, electricidad, aseo y recolección de basuras o mantenimiento del alumbrado público, jardines, semáforos o señalización de tránsito, que en conjunto se consideran en el ítem de gastos municipales de Bienes y Servicios, son mayores en las comunas con altos ingresos propios en relación al número de habitantes.
Vitacura llega a casi 220.000 pesos de gastos en bienes y servicios por habitante, Providencia casi a los 155.000 y Las Condes a unos 130.000. A continuación, se ubican Santiago Centro (con gastos municipales en bienes y servicios per cápita de 87.840) y Quilicura (con 80.768 pesos en gastos municipales de este tipo por habitante). Las comunas con menores gastos en bienes y servicios son San Bernardo, Puente Alto y La Pintana, con 49.658, 42.904 y 37.923 gastos municipales per cápita, respectivamente. Estos gastos permiten el desarrollo y mantenimiento de barrios mejor iluminados, más limpios y con mejores zonas verdes, que inciden en la calidad de vida percibida, pero también en menores niveles de miedo al delito en sus habitantes. Esto se ha demostrado en otras ciudades del mundo (Sampson, Raudenbush y Earls, 1998) y también específicamente en Santiago (Carrión y Núñez-Vega, 2006).
Por tanto, la falta de capacidad para generar ingresos municipales propios produce importantes falencias en las comunas en que no se sitúan los centros de poder (global económico o político nacional) en la ciudad o no son cercanas a los mismos. Además, las condiciones de vida entre las comunas analizadas son dispares. Vitacura, Las Condes y Providencia no tienen niveles de pobreza superiores al 3% de su población y otras, como San Bernardo, Puente Alto o La Pintana, tienen aproximadamente entre un 15% y un 18% de sus habitantes en condiciones de pobreza.
En relación con el análisis realizado, cabe destacar que la ciudad de Santiago de Chile no cuenta con una Alcaldía Mayor que pueda generar medidas integrales para la zona urbana denominada como Gran Santiago. En otras ciudades de gran importancia existen autoridades político-administrativas para el conjunto de la zona urbana que son elegidas directamente. Muchas de las principales ciudades globalizadas cuentan con esta figura de alcalde para toda la ciudad, como es el caso de Nueva York, Londres, Madrid, París, Sao Paulo o Buenos Aires. Parece que la elección directa de un gobernador regional puede ser un paso adecuado para contar con una autoridad más autónoma en la gestión de la Región Metropolitana de Santiago. Igualmente, sería oportuno que esta autoridad desarrollara una visión integral de la ciudad y contara con los recursos adecuados para asumir la compleja tarea de redistribuir recursos entre las dispares comunas urbanas como forma de mitigar los procesos de concentración y expulsión que se producen en ciudades globales como Santiago de Chile. Como destaca ONU Hábitat (2012), “sin una adecuada planificación urbana la gestión del territorio puede convertirse en un gran problema cuando el área formada por un continuo urbano es gobernada de manera fraccionada” (p. 149). Sin una coordinación integral de las grandes urbes “resulta imposible asegurar un mínimo de equilibrio en la localización de equipamientos, la prestación de servicios y la distribución de la riqueza, con el riesgo de contribuir a una alta polarización física y social” (ONU Hábitat, 2012, p. 149).
5. CONCLUSIONES
Según el análisis realizado en relación con el rol que han asumido los centros de la economía global en los últimos años en Santiago de Chile, y con las políticas desarrolladas por la institucionalidad nacional, regional y local a partir de 1980, podemos concluir que se corrobora el impacto de la dinámica de poder global y política local, propia del fenómeno de la globalización, en un territorio específico. Se ha verificado que el aumento de los flujos de intercambio global permite un crecimiento sistémico, lo que se ha demostrado en distintos estudios sobre crecimiento económico y mejora en los estándares de desarrollo a escala mundial y en el conjunto de la RMS. Sin embargo, este crecimiento está influido por lógicas de concentración y exclusión que se consolidan en ciertas localizaciones estratégicas para la economía global desregularizada. Por tanto, los resultados de este estudio son coherentes con lo especificado por Sassen (1991, 2009). Santiago de Chile se ha convertido en una ciudad global, uno de los nuevos territorios estratégicos y centros de información para la economía mundial, localizándose en la comuna de Las Condes la red de empresas de servicios de alta especialización que caracterizan este tipo de territorios. También se ha observado que la comuna de Santiago Centro obtiene importantes recursos para su municipalidad, pero en este caso se relaciona con la territorialidad del poder político en Chile.
Por otro lado, el análisis realizado muestra que mientras más carácter global ha tenido la actividad económica en Chile, más posibilidades de crecimiento económico se han generado en los territorios en que se han localizado las operaciones de la economía global. Las regiones que más crecieron en la década de 1990 fueron aquellas en que se concentró la inversión extranjera directa, pero solo las ubicadas en el norte pudieron reducir sus desigualdades. Esto podría estar relacionado con el carácter más productivo y menos especulativo de las actividades económicas instauradas en estas zonas, que principalmente se corresponden con la minería. Por el contrario, las actividades localizadas en Santiago se enfocan especialmente en el sector de servicios empresariales y financieros, lo que podría explicar el hecho de que la desigualdad en la RMS no se haya reducido a pesar del importante crecimiento económico que ha tenido la región. La concentración de actividades económicas vinculadas con la economía global desregularizada en comunas específicas permite que algunas municipalidades, ubicadas cerca de las localizaciones de las empresas de servicios especializados, puedan obtener más recursos para la prestación de servicios y la adquisición de bienes que mejoran la calidad de vida percibida por sus habitantes. Sin embargo, las comunas en las que menos se concentra la actividad económica y política son las que menos han avanzado y peores condiciones de desarrollo tienen.
Por lo anteriormente destacado, se considera oportuno generar un debate sobre políticas públicas que podrían mediar en la dinámica por la cual los territorios donde se concentra el poder económico global concentran en mayor medida el desarrollo económico y el bienestar social. El impulso de centros industriales, por ejemplo, a través de incentivos tributarios para localizar los mismos en comunas en las que existe una menor actividad económica y son las menos desarrolladas, tanto en la RMS como en otras regiones del país, podría ser un camino a valorar. Igualmente, habría que considerar que estas zonas industriales deberían enfocarse en productos de mayor valor agregado que puedan competir con los bajos costos que tienen otras zonas industriales en el mundo, y así no quedar a merced de los vaivenes de las finanzas globales o los precios de los commodities, como ocurre con sectores con fuerte presencia en la economía nacional actual, como el sector financiero o la minería. Además, generar estructuras político-administrativas más integrales en las ciudades del país donde se concentra la actividad económica, a través de Alcaldías Mayores o GORE con autonomía y recursos adecuados para distribuir la riqueza generada, podría ser otra política de mediación al respecto.
Como conclusión del presente estudio, se puede destacar que la ciudad de Santiago de Chile ejemplifica claramente el tipo de globalización que ha sido hegemónico hasta la fecha. Hay que destacar que el crecimiento sistémico que produce la actual globalización, caracterizada por una economía global desregularizada, se deslegitima en la medida que supone una clara segmentación entre los que se benefician del incremento económico que produce y aquellos que quedan apartados de sus beneficios, tanto personas como grupos sociales o territorios. En este sentido, en la ciudad global de Santiago de Chile se observa que mientras más fragmentada está la gobernanza, más riesgos existen de que se mantengan o aumenten las desigualdades. Es decir, mientras más se extrema la dinámica de poder global y política local, parece que más fuertemente se instauran las lógicas de concentración y exclusión, inherentes a la globalización económica financiarizada y desregulada.
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- Licenciado en Psicología Social por la Universidad Complutense de Madrid. Es profesor de Liderazgo en la Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Chile y profesor de Política y Globalización en la Escuela de Sociología de la Universidad Mayor. Correo electrónico: jmartin@iap.uchile.cl. El presente artículo es producto del trabajo para la obtención de título de Máster en Ciencia Política y Comunicación de la Universidad Mayor, titulado El desarrollo de la globalización: crecimiento, globalismo y fragmentación en Santiago, Chile y el mundo. El autor agradece a Francisco Vidal Salinas por su dedicación y atenta supervisión como profesor guía, a Antonio Leal Labrín por su apoyo constante durante el proceso de aprendizaje y a Ernesto Ottone por su disponibilidad para realizar entrevista y compartir sus conocimientos sobre globalización