RESUMEN

El presente artículo tiene como propósito examinar la gestión de riesgos como un componente de la política pública que responde a los problemas que presenta un grupo de personas o un sector de la sociedad en Latinoamérica, mediante una revisión de la literatura. La metodología que se empleará corresponde a una revisión narrativa, ya que el objetivo es revisar la mayor cantidad de publicaciones referidas a gestión de riesgos y políticas públicas en Latinoamérica. Esto permitirá detectar los avances de las investigaciones sobre gestión de riesgos de desastres, así como evidenciar las oportunidades para generar nuevas áreas de estudio e investigación en esta materia. La conclusión general del trabajo afirma que los gobiernos latinoamericanos deben mejorar sus sistemas de gestión de riesgos de desastres, enfatizando en el fortalecimiento de una cultura de prevención y no reacción frente a estos fenómenos.

ABSTRACT

The purpose of this article is to examine risk management as a component of public policy that responds to the problems presented by a group of people or a sector of society in Latin America through a review of the literature. The methodology to be used corresponds to a narrative review, since the objective is to check the largest number of publications referring to risk management and public policies in Latin America, this will allow detecting the progress of research on disaster risk management, as well as highlight the opportunities to generate new areas of study and research in this area. The result of the analysis objects of the work concludes that Latin American governments must improve their disaster risk management systems, emphasizing the strengthening of a culture of prevention and non-reaction against these phenomena.

INTRODUCCIÓN

En la literatura y análisis respecto de los efectos del covid-19, es ampliamente conocido y difundido que esta pandemia puso a prueba las políticas de salud, las capacidades de las redes hospitalarias y la cultura de gestión de riesgos de los gobiernos latinoamericanos (Silva; Méndez, Arancibia y Cortés, 2020; Jorna; Véliz, Vidal y Véliz, 2020). Lo anterior debido a que, en términos generales, de acuerdo con las cifras de la OPS, en América “se han reportado casi 74 millones de casos de covid-19 y 1,9 millones de muertes, es decir, más de un tercio de los casos y más del 40% de las muertes notificadas en todo el mundo” (Organización Panamericana de la Salud, 2021). De hecho, es inevitable hacer mención a que en Latinoamérica uno de los países más afectados es Brasil, país que en solo 3 meses –es decir, a julio de 2020– presentaba 1,4 millones de casos y 60 mil muertes (Allen; Sarmiento y Sandoval, 2020).

La gestión de la pandemia por parte de los estados, y sus respectivos sistemas de salud, también puso en evidencia el avance y desarrollo de la investigación académica en el área de la salud, fundamentalmente en la discusión, análisis y proposición de políticas públicas que respondan a situaciones de emergencia sanitaria en contexto de pandemia (Arancibia; Silva, Cortés y Muñoz, 2021). De hecho, algunos estudios plantean la oportunidad que generó la pandemia por covid-19, puesto que ese fenomeno mundial permitió comprender el funcionamiento de los sistemas nacionales de emergencia y las fases de preparación y respuesta, particularmente en el ámbito de la salud (Rodrigues; Carpes y Raffagnato, 2020).

Actualmente existe consenso en la comunidad científica en que los avances en el desarrollo de vacunas y la implementación de planes de vacunación han resultado fructíferos para evitar una propagación masiva del virus; no obstante, ello no condiciona para afirmar que el virus covid-19 ha sido controlado (George; Torres y O’ryan, 2020; Vanderpool; Gaysynsky y Chou, 2020; Lovo, 2021; Galindo y Molina, 2020).

En este contexto se hace necesario generar conocimiento a partir de las lecciones aprendidas en la gestión de riesgo de la pandemia por covid-19, con el objetivo de fortalecer las políticas públicas de los gobiernos latinoamericanos frente a este tipo de escenarios, ya que no se debe descartar que en el futuro próximo aparezcan variantes más infecciosas del covid-19, o bien nuevos virus que desemboquen en pandemias. A partir de lo señalado, la pregunta de investigación del presente artículo de revisión es: ¿cuáles son las orientaciones de la política pública en gestión de riesgo de desastre en Latinoamérica?

Para dar respuesta al cuestionamiento indicado, el objetivo del presente artículo es examinar las investigaciones realizadas en Latinoamérica sobre políticas públicas de gestión de riesgos de desastres y determinar las orientaciones que tienen las políticas públicas sobre riesgo de desastre en Latinoamérica. En consecuencia, el propósito de este trabajo de revisión de la literatura es explorar la gestión de riesgos como un componente de la política pública que responde a los problemas que presenta un grupo de personas o un sector de la sociedad en Latinoamérica. En este sentido, los objetos de análisis que orientaron el trabajo fueron:

• Institucionalidad del Estado: la cual tiene como deber cumplir con funciones de coordinación y guía en la respuesta ante situaciones de desastres por pandemia.
• Comunicación de riesgo: con el objetivo de informar a la ciudadanía sobre las medidas preventivas y de actuación frente a una pandemia.
• Apoyo de la ciencia: es decir, identificar los centros de estudios e investigación, comité de expertos o think tanks que promuevan la gestión del riesgo.

METODOLOGÍA

La metodología que se utilizará en este artículo es una revisión narrativa, la cual se define como “un estudio bibliográfico en el que se recopila, analiza, sintetiza y discute la información publicada sobre un tema, que puede incluir un examen crítico del estado de los conocimientos reportados en la literatura” (Fortich-Mesa, 2013, p. 1). Otra de las finalidades de este tipo de revisión es la relación de “análisis de la literatura publicada en libros, artículos de revistas impresas y/o electrónicas en la interpretación y análisis crítico personal del autor” (Rother, 2007, p. 1). En términos prácticos, el objetivo de hacer una revisión narrativa es examinar las publicaciones en torno a un objeto de estudio con un enfoque determinado (Fortich-Mesa, 2013), en este caso políticas públicas en consideración a la gestión del riesgo. Este tipo de revisión fue escogido para explorar la incipiente información respecto del covid-19 bajo el enfoque de la gestión de riesgo. Así, nos encontramos frente a un modo preliminar para determinar las áreas específicas de políticas públicas en torno a este enfoque conforme a la realidad latinoamericana. Por esta razón, utiliza la amplitud del tema para tomar conocimiento actualizado en un período corto sobre una temática en específica, como la de este artículo (Rother, 2007).

RESULTADOS

A partir de la revisión documental, se llegó al consenso de que la gestión de riesgo de desastres en Latinoamérica no ha sido mayormente desarrollada (Bello; Bustamante y Pizarro, 2020), debido a que muchos de los artículos revisados dan cuenta de un manejo que todavía debe ser perfeccionado, debido en gran parte a que la mayoría de las recomendaciones sobre los riesgos de desastres, dados por la organizaciones multilaterales de salud, como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) en nuestro hemisferio, además de la academia, no han sido del todo implementados, sobre todo frente a los desastres en contextos de pandemia, muy distintos a la gestión del riesgo de desastre asociados a fenómenos de la naturaleza, como terremotos, aluviones, huracanes, etc. Por lo tanto, es necesario asumir un cambio en la mentalidad de la gestión del riesgo de desastres en Latinoamérica, ampliando su concepción y tomando las medidas necesarias para integrar plenamente a las epidemias y pandemias como factores de riesgo en los procesos de tomas de decisión y planificación gubernamental en torno a situaciones de desastres.

De hecho, así lo afirman algunos autores al evaluar la gestión del riesgo en sus países, donde se reconoce que la gestión del desastre provocada por una pandemia de covid no ha sido abordada desde una perspectiva integral, por cuanto los gobiernos no aplican –por desconocimiento– las herramientas de la gestión de riesgos (Mora Castro, 2021). Asimismo, el paradigma de la gestión de riesgos y desastres a nivel gubernamental se ha volcado bruscamente, a partir de la pandemia, en cambiar concepciones antiguas donde se asociaba a los desastres solo con los fenómenos provocados por manifestaciones de la naturaleza. La forma contemporánea y futura de poder comprender la gestión de riesgo de desastres es como proceso social para prevenir, reducir y controlar factores de riesgo, articular la preparación y respuesta ante un desastre, para lo cual se contará con el apoyo de distintas políticas públicas, sean estas económicas, de seguridad, ambientales, entre otras (Velásquez Pérez; Muñoz Padilla y Portunondo Ramírez, 2021). De hecho, en forma mucho más clara y concreta, otros especialistas plantean que se debe hacer un […] reconocimiento de la construcción social del riesgo como proceso y de no hablar de desastres naturales, sino de desastres construidos en una relación de sociedad con la naturaleza, interconectándose de una forma determinada en territorios y frente a comunidades distintas (Esquivel Rodríguez, 2021, p. 254).

Suponiendo que estamos comenzando un período pospandémico, podemos afirmar que los gobiernos latinoamericanos sortearon con las mejores herramientas disponibles la gestión de la pandemia por covid-19. Frente a ello, es necesario poder analizar la actuación de los gobiernos latinoamericanos en torno a las tres variables identificadas para el proceso de revisión documental del presente artículo: institucionalidad del Estado, comunicación de riesgo y apoyo de la ciencia.

Institucionalidad del Estado

En este apartado se revisará la Institucionalidad del Estado frente a situaciones de desastre, destacando, entre sus funciones, las de coordinación y guía en la respuesta frente a dichas situaciones. En primera instancia se revisará, en la Tabla 1, cuáles son los principios en los que debe estar fundamentado un Sistema de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (GIRD).

Ver Tabla 1 en el documento PDF que contiene este artículo y que puede ser descargado en esta publicación.

El primer marco regulatorio de desastres comienza con la Declaración de Rio de 1992, la sigue el Marco de Acción de Hyogo, de 2005, logrando avances en la reducción del riesgo de desastres en sus distintos niveles, mundial, regional, nacional y local. A pesar de las distintas medidas adoptadas, los desastres siguen poniendo en jaque la seguridad de las personas y su bienestar, quedando 23.000.000 millones de personas sin hogar, 1.400.000 millones han resultado heridas y perdieron la vida más de 700.000 personas, desde 2005 a 2015, ascendiendo las mermas económicas a más de 1,3 billones de dólares. Debido a resultados como los descritos, se recomienda la adopción de medidas claves para enfrentar el aumento de los desastres y mitigar la potencialidad de catástrofe en combinación con la desigualdad, la pobreza, los cambios demográficos, la mala gestión de la tierra, el debilitamiento de los ecosistemas, el cambio climático, las epidemias y pandemia. Para contrarrestar lo anterior, se pone énfasis en acciones con un fuerte enfoque preventivo del riesgo de desastres. Para ello, los gobiernos deben liderar, regular y coordinar con actores públicos, privados, nacionales, locales e internacionales, además de la academia, para el desarrollo y aplicación de políticas, planes y normas en dicho sentido (Organización Naciones Unidas (ONU), 2015).

Consecuente con lo anterior, en 2015 se desarrolló el Marco de Sendai, que se espera cumplir hasta el 2030 y su objetivo es la:

[…] reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países (ONU, 2015, p. 6).

Para poder cumplir con dicho objetivo, se presentan los principios que deben guiar, teniendo en consideración las distintas realidades nacionales y los compromisos y obligaciones internacionales.

Ver Tabla 2 en el documento PDF que contiene este artículo y que puede ser descargado en esta publicación.

Una vez visto el marco general del desarrollo de la institucionalidad, se abordará la institucionalidad que presentan los distintos países de Latinoamérica, en este caso, según Alcántara-Ayala et al (2019), México ha sido azolado por diversos desastres donde se ha visto afectada la población socialmente más vulnerable, tales como; las inundaciones de Acapulco, el huracán Ingrid de 2013 y los terremotos de 1985 y 2017, ocurridos ambos el 19 de septiembre de cada año. La primera respuesta institucional del Gobierno mexicano frente a los terremotos de septiembre de 1985 fue la creación del Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc), al año siguiente, viendo la luz con todos los bemoles de la época, dado el desconocimiento propio de dichas instituciones. El Sinaproc ha presentado un carácter reactivo a través del tiempo y ha mal encasillando los desastres como naturales y no desde la lógica que estos son “socialmente construidos; éstos reflejan la materialización del riesgo, el cual resulta del impacto potencial de diversas amenazas en una sociedad vulnerable y expuesta a las mismas” (Alcántara-Ayala et al., 2019, p. 3; Esquivel Rodríguez, 2021). Esta institución, que lleva operando más de tres décadas, cuenta con: siete leyes a su haber desde 1976 a 2018, con 3 reglas o lineamientos, de 2010 y 2011, y dos planes y programas que terminaron en 2018, teniendo enfoques hacia el cambio climático y el ordenamiento territorial (Alcántara-Ayala et al., 2019).

En Colombia, Calderón y Frey plantean que “la institucionalidad de la gestión del riesgo está conformada por un régimen normativo que coordina las relaciones entre el conjunto de entidades públicas, privadas y de la sociedad civil” (2017, p. 241). Desde esta mirada, Colombia superpone la mirada de la GIRD con el ordenamiento territorial a través de sus principios básicos de descentralización, descentralización fiscal, competencias y regionalización, para poder enfrentar el manejo de desastres, la reducción del riesgo y la entrega y desarrollo de conocimiento del riesgo. Su institucionalidad comenzó en 1988, con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; sin embargo, no fue hasta 20212 que desarrolló un cuerpo legal para abordar la gestión de desastres, debido a los grandes problemas acarreados por el fenómeno de La Niña. Sobre la base de esto se debió reformular la Política Nacional de Gestión del Riesgo restructurando el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sngrd). Este sistema tiene una dinámica de coordinación abierta, que está compuesta por instituciones públicas y privadas con ánimo y sin ánimo de lucro civil (Calderón y Frey, 2017) y, al igual que en la definición revisada en México, aquí se entiende que el riesgo se identifica como la “vulnerabilidad social empieza a ser una pieza esencial en el análisis del riesgo donde la pobreza, la desigualdad social, el analfabetismo, la corrupción y la estructura de gobierno son variables sociales” (Calderón y Frey, 2017, p. 249). Por otra parte, Ávila-Toscano; Vivas, Herrera y Jiménez (2016) explican que la política pública de Gestión del Riesgo de Desastres [GRD] en Colombia, según la Ley 1523, de 2012, desarrolla su trabajo

[…] desde el contexto territorial en el Caribe colombiano Los apartados precedentes han dejado por sentado el valor que tiene la gestión del riesgo en los procesos de planeación local y en la gobernabilidad general representada en las instituciones del Estado (Ávila-Toscano; Vivas, Herrera y Jiménez, 2016, p. 71).

En el caso de Chile, este se autodefine como un país solidario debido a la gran cantidad de desastres que lo han azotado, como por ejemplo los terremotos de Chillán en 1939, Algarrobo de 1985 y Concepción de 2010. En este último evento catastrófico, Sandoval; González-Muzzio, Wagemann, Mena y Ejsmentewicz (2015) señalan que quedó demostrado lo poco preparado que estaba el país para situaciones de dicha índole, provocando cortes de agua, luz, gas, destrucción de infraestructura vial y pérdida de vidas humanas. Lo anterior, debido a la descoordinación existente en aquellos momentos y la poca preparación ante emergencia de esa índole. En 2016 en Chile se publicó el Decreto 1512, que aprobó la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Sus principios son gradualidad, seguridad, prevención, solidaridad, complementariedad, responsabilidad, equidad, descentralización, sustentabilidad y coordinación, con un enfoque territorial muy parecido al colombiano, con cinco Ejes Estratégicos por desarrollar y coherente con los lineamientos del acuerdo de Sendai: fortalecimiento institucional, fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y alerta temprana, fomento de la cultura de la prevención y el autoaseguramiento, reducción de los factores subyacentes del riesgo, y fortalecimiento de la preparación ante los desastres para lograr una respuesta eficaz (Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2016). Sin embargo, la actualización de la política chilena a través del Decreto 434, de 2020, alineada con el Marco de Sendai, abre el espectro de acción hacia los desastres con un enfoque mucho más amplio, debido a los diversos convenios internacionales firmados, donde está obligado a actuar, como la integración de adaptación al cambio climático, el desarrollo urbano, el desarrollo sostenible y la reducción del riesgo de desastres.

En el caso de Argentina, Beltramino y Filippon (2017) plantean que, debido a su tipo de gobierno, este no ayuda en la prevención de los desastres, debido a que la política de orden federal no permea ni se comunica con las localidades y, del mismo modo, las provincias no se comunican entre sí, incumpliendo de esta forma la Ley de los Municipios, entre cuyos mandatos se encuentran la prevención sobre los incendios, derrumbes e inundaciones. Para profundizar en este tema, los municipios argentinos

[…] no se integran como sujeto de la relación federal, aun cuando sean un eslabón muy importante de la misma […] éstos últimos aisladamente no pueden gestionar los problemas ambientales, pero a su vez éstos no pueden ser resueltos sin su participación (Beltramino y Filippon, 2017, p. 22).

Desde este punto de vista, se logra comprender que la aplicación y ejecución de las políticas públicas sobre la gestión de riesgos son deficientes y fragmentadas. Esto queda de manifiesto por la escaza capacidad de gestión del Estado en este tipo de conflictos, debido a su centralismo, las nulas instancias de coordinación entre municipio y provincias y las fallas del diseño federal, sumado a la baja prioridad de los conflictos socio ambientales para el país y sus limitaciones presupuestarias (Beltramino y Filippon, 2017).

Por otra parte, en Perú se encuentra una estrecha relación entre los desastres y la instalación constante de un estado de emergencia que permita superar diversas situaciones que en normalidad no son capaces de afrontar, como por ejemplo la delincuencia y garantizar la seguridad de las personas. Esto sienta un precedente histórico sobre el uso y abuso del estado de emergencia, donde ha sido utilizado para enfrentar no solo crisis causadas por los desastres, sino también por las crisis políticas y sociales (Siles, 2017). A pesar de todo esto, recién en 2010 se reguló y normó esta situación, bajo la naciente

Política Nº 32 de Gestión del Riesgo de Desastres y la Política Nº 34 de Ordenamiento Territorial como políticas de Estado bajo el Marco del Acuerdo Nacional. En febrero de 2011, se da un cambio significativo en el marco normativo a través de la Ley Nº 29664 de creación del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (SINAGERD), el cual entra en vigencia en mayo de 2011 con la aprobación de su Reglamento (ONU, 2014, p. 5).

De esta forma, se estableció una perspectiva descentralizada e integral, donde dan énfasis la gestión correctiva, reactiva y prospectiva a través de siete procesos: estimación del riesgo, prevención, reducción del riesgo, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción (ONU, 2014).

En tanto, en el caso de Paraguay se creó en 1990 el Comité de Emergencia Nacional (CEN). Sin embargo, al igual que los distintos países de la región, los paraguayos actúan reactivamente, logrando comprender sus falencias en dichos sistemas recién cuando ocurrió una tragedia que no supieron prever o controlar, al respecto podemos citar como ejemplo el incendio del supermercado Ykua Bolaños, en 2004, donde murieron más de 400 personas (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2017). Debido a esto, en 2005 se creó la “Secretaría de Emergencia Nacional (SEN) como el organismo rector especializado en la Gestión y Reducción de Riesgos a nivel nacional” (BID, 2017, p. 12). En consonancia con lo señalado, Paraguay ha logrado implementar una institucionalidad sobre la GRD con un enfoque integral. Sin embargo, no se le entrega a nadie la directriz de identificación del riesgo, sino que cada institución debe contar con presupuesto para ello. Lo mismo ocurre con la reducción del riesgo, donde cada institución debe realizarlo desde su área y especialidad, obligando a las distintas áreas a definir sus responsabilidades sobre este ámbito. En este punto nos encontramos problemas parecidos a los de Argentina, ya que no hay responsabilidades claras sobre la reducción de riesgo para empresas públicas, pero sí las hay para municipios y gobernaciones. La preparación para la respuesta tampoco es vinculante para los servicios públicos, lo que sí aparece es el proceso de planificación de la recuperación posdesastre, pero con un enfoque reactivo y no preventivo. Por último, presenta un componente de protección financiera, donde aparece el Fondo Nacional de Emergencia (FONE), el cual puede financiar distintos tipos de proyectos de prevención y/o mitigación de desastres, así como también medidas de preparación y respuesta (BID, 2017).

Comunicación de riesgo

Como ya se ha hecho mención –en la comprensión del concepto de riesgo de desastre–, a la fecha la información asociada a la pandemia con la comunicación de riesgo no se encuentra muy estudiada, razón por la cual contextualizaremos este vacío de conocimiento respecto de las consecuencias de no tener una buena comunicación de riesgo.

La comunicación es un proceso que incluye planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar los recursos orientados a la obtención de resultados. Ese punto de partida conceptual se enriquece al asumir la gestión como coordinación racional de las actividades organizacionales sobre la base de interpretar los objetivos propuestos y convertirlos en acciones (Menéndez; Trelles, Badia y Donoso, 2020).

Inicialmente la comunicación en situaciones de emergencia y brotes epidémicos fue definida como:

[…] un proceso interactivo de intercambio de información y opinión entre personas, grupos e instituciones; suele incluir múltiples mensajes acerca de la naturaleza del riesgo o expresar preocupaciones, opiniones o reacciones acerca de los mensajes sobre el riesgo o de los arreglos legales e institucionales para la gestión del riesgo (National Research Council, 1989).

Específicamente la comunicación de riesgos debe caracterizarse por la reciprocidad y multidireccionalidad con las poblaciones afectadas para que puedan tomar decisiones informadas, con el fin de protegerse a sí mismas y a sus allegados (OMS, 2020). La estrategia de comunicación de riesgo surge como una herramienta clave para mitigar los efectos de las emergencias públicas sanitarias (Gómez Castro, 2017). En efecto, la gestión de la comunicación de riesgos facilita trabajar de manera integrada y sistémica entre organizaciones y comunidades. Su ejecución supone facilitar recursos para implementar políticas, estrategias e instalar capacidades, con el fin de reducir los impactos (Menéndez, et al., 2020).

Es importante tener presente que la comunicación de riesgos es reconocida como la Capacidad Básica n.º 6 del RSI, que incluye las siguientes actividades (OMS, 2016):

• Identificación de colaboradores y aliados.
• Conformación de un equipo a cargo de las comunicaciones públicas con funciones definidas en caso de un acontecimiento de salud pública.
• Identificación y entrenamiento de voceros para responder rápidamente (ser oportunos en comunicar noticias y en proporcionar actualizaciones regulares).
• Elaboración de planes especiales de comunicación para determinadas situaciones, que incluyan información pública y la movilización social.
• Capacidad de establecer criterios para divulgar información al público en consulta con el personal técnico-científico y las autoridades, antes de divulgar la información.
• Validación de los planes especiales.
• Planificación y ejecución de evaluaciones del componente de comunicación de riesgos luego de un suceso de salud pública, que incluirían la evaluación de la transparencia, la pertinencia de los mensajes, el primer anuncio en las primeras 24 horas que siguen a la confirmación del suceso.
• Planificación para incluir las lecciones aprendidas en los planes operativos después de la evaluación de los sucesos.
• Actualización de los canales de información con la comunidad y los medios de comunicación, como sitios web, reuniones comunitarias, transmisiones de radio a nivel nacional y local, entre otros.

En el marco de la pandemia por covid-19, se ha evidenciado que las instituciones y líderes políticos persiguen, a través del despliegue de estrategias de comunicación de riesgo, reducir la falta de conocimiento sobre ciertas cosas relevantes asociadas con el detonante del riesgo, así como disminuir y minimizar la información falsa y distorsionada de la realidad. Estas estrategias comunicativas permiten, en este sentido, culturalizar a la ciudadanía sobre cuáles y por qué son los riesgos, y aportar conocimiento experto sobre el tema (Rosas-Rodríguez y Barrios-Puga, 2017).

La estrategia de comunicación de riesgo como herramienta para enfrentar situaciones de emergencia sanitaria puede ser definida como:

[…] un proceso de trabajo dinámico e integrado que va a permitir el análisis de diversos escenarios posibles, identificar aliados y colaboradores, fortalecer capacidades, permite establecer mecanismos de monitoreo y control del proceso, determinar canales alternativos de comunicación como dispositivos móviles u otros, así como gestionar recursos con el objetivo minimizar en el menor tiempo posible los efectos en materia de vidas humanas durante las etapas de una emergencia o desastre (OPS, 2009).

En definitiva, la comunicación a través de tales instrumentos (medios de comunicación) contribuye a enfocar la comunicación de riesgo en la red como método de interacción e integración, creando una comunidad donde existe un flujo constante de información (Mora-Rodríguez y Melero-López, 2021). Esto permitirá que las personas se sientan involucradas en el proceso y logren tomar decisiones de manera informada que les permita protegerse en relación con el riesgo experimentado. Pero estas habilidades, como todas aquellas vinculadas con la relación interpersonal, no son de generación espontánea (Fernández y Bravo, 2020).

La eficiencia de una estrategia de comunicación de riesgo para emergencias públicas sanitarias, sustenta sus resultados en la educación de la población y de los grupos de riesgo durante la etapa de preparación; lo cual permitirá lograr importantes beneficios, como promover en las comunidades la apropiación y concientización de la información (Lavell y Argüello, 1999). Asimismo, es relevante considerar que las amenazas que contextualizan la percepción del riesgo son las siguientes: “la no percepción del riesgo, la duración de la crisis y sus efectos colaterales” (Medina Rodríguez, 2020); por lo tanto, en la comunicación de riesgo, si bien parte por los conductores de una crisis, también es importante el involucramiento de otros actores de la sociedad, además de la comunidad misma, en pensar bajo contexto de riesgo. Adicionalmente se pueden considerar dos nuevas áreas de investigación asociados con la gestión de riesgos: “la infovigilancia (análisis y seguimiento de la información publicada relacionada con la salud) y la infodemiología (la ciencia de la gestión de infodemias)”.

Apoyo de la ciencia

Desde la década de 1970 se comenzó a evidenciar la necesidad de fortalecer las capacidades de respuesta a emergencias y desastres naturales en Latinoamérica y el Caribe, dada la solicitud de varios Ministerios de Salud a la Organización Panamericana de Salud (OPS) de mejorar la preparación y capacidades de respuesta de sus países. En respuesta a dicha solicitud, la OPS creó el año 1976 el Programa de preparativos para situaciones de emergencia y de coordinación del socorro en casos de desastre en las Américas, y esta nueva cultura de prevención promovió la creación de sistemas de gestión de riesgos (Ugarte, 2018).

Hasta la fecha, la OPS continúa apoyando a los países de la región en materia de reducción del riesgo de desastres. En 2016 elaboraron el Plan de Acción para la Reducción del Riesgo de Desastres 2016-2021, el cual ofrece un marco operativo de orientación en la implementación de acciones para la reducción del riesgo de desastres en el sector de la salud, dentro del cual la gestión de riesgo de desastres tiene un rol protagónico en el fortalecimiento de dichos sistemas, reconociendo que en el último tiempo esta se ha consolidado, con un 89% de los ministerios de Salud de Latinoamérica y el Caribe reportando tener algún programa de gestión de riesgo nacional. Asimismo, se hace hincapié en la utilidad de estos programas, ya que permiten llevar a cabo intervenciones basadas en evidencia para realizar análisis adecuados y tomar decisiones correctas sobre las distintas amenazas, vulnerabilidades y capacidades, así como también en las pérdidas causadas por desastres y su impacto en el sector de la salud. Se reconoce además la heterogeneidad de calidad de estos programas, situación por la cual es necesario trabajar con la meta de fortalecer los programas más débiles (OPS, 2016).

Por otra parte, en 1992 en la ciudad de Limón, en Costa Rica, se formó la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED), la cual es una colaboración de investigación y entrenamiento interinstitucional y multidisciplinaria, cuyo objetivo es promover y fortalecer las actividades de las instituciones y grupos miembros de la misma. Esta incluye a países de todo el continente americano, ya sea a través de miembros individuales o de distintas instituciones de dichos países (Union of International Associations, s. f.). Comprendiendo la susceptibilidad a desastres de la región, LA RED creó el campo de los estudios de riesgo de desastres en Latinoamérica y el Caribe, promoviendo la gestión de riesgos integrada de desastres, y se ha transformado en el grupo de análisis de desastres con mayor influencia en la región (Alcántara‐Ayala, 2019).

Continuando con el análisis de la colaboración internacional, cabe destacar la existencia de una importante red colaborativa de investigación respecto de un probable sismo catastrófico de magnitud 9 en escala sismológica de Richter, en la falla de Cascadia, ubicada en la costa de Estados Unidos, el cual tendría consecuencias desastrosas tanto del punto de vista social como natural y económico (University of Washington-Seattle, s. f.). Esta red está integrada por el International Research Institute of Disaster Science (IRIDeS) de la Universidad de Tohoku, la Universidad de Washington-Seattle (UW) y el Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres (Cigiden) de Chile, y tiene como objetivo compartir y discutir sobre investigaciones relacionadas con eventos sismológicos y tsunamis, dado el riesgo en común que tienen las costas japonesas, estadounidenses y chilenas debido a sus proximidades geográficas con los ya mencionados eventos (Maly, 2020).

La gestión de riesgos es un elemento de suma importancia, no solo desde el punto de vista de salud, sino también para el desarrollo de la actividad empresarial, contribuyendo al enfoque de procesos, el mejor uso de recursos, la minimización de los costos y al fortalecimiento de una cultura enfocada al establecimiento del control interno. Se aborda por diversos especialistas desde puntos de vista distintos, generalmente en: el riesgo financiero, los riesgos laborales, la prevención de riesgos en el manejo de los alimentos y la atención a los riesgos asociados con el cumplimiento de la estrategia organizacional (Guerrero-Aguiar, 2020). Esto resulta de suma importancia al tener en consideración que los servicios prestadores de salud son parte de una industria que se apega en muchos sentidos a los mismos principios de mercado que otras industrias y empresas y, por lo tanto, una actitud apegada a la gestión de riesgo organizacional fortalecería la capacidad de resiliencia de dichos sistemas de salud. Junto a esto, una adecuada gestión de riesgos a nivel organizacional podría disminuir el riesgo asociado con las actividades laborales y, en efecto, la tasa de accidentes y su correspondiente impacto a nivel económico. En Perú, por ejemplo, se promulgó la Ley 29.783, con el fin de fomentar una cultura de gestión de riesgos laborales en el mundo empresarial. La norma contempla la obligatoriedad de diversas medidas de seguridad y salud en el trabajo, así como sanciones o indemnizaciones para las empresas en casos de accidentes o enfermedades profesionales. Todo esto logró una disminución significativa del riesgo laboral en el sector pesquero peruano, asociado con la exposición de riesgos físicos, químicos, ergonómicos, entre otros, a través de lo cual se concluye que leyes emitidas por el Gobierno en materias de gestión de riesgo pueden tener un impacto a gran escala en términos de seguridad laboral (Miñan-Olivos, 2020).

Otra contribución a la investigación de gestión de riesgo para Latinoamérica es la comprensión de cómo la temática de la inmigración puede llegar a ser un aspecto relevante para la gestión de riesgos. Los desastres naturales y el cambio climático impulsan la movilización de grandes grupos humanos, por lo cual es necesario el entendimiento del beneficio que ofrece la gestión de riesgo, tanto para las áreas de expulsión como para las zonas de recepción o acogida en estas situaciones, dada su asociación con procesos de deterioro tanto físico como social de ellas, lo que ha complicado la forma de abordar las mencionadas problemáticas desde la gestión urbana y de riesgo (Sarmiento, 2020).

Desde un punto de vista más analítico, la búsqueda de una forma de evaluar y comparar las acciones de gestión de riesgo ha sido un tema de relevancia en la región de Latinoamérica desde hace un tiempo. En 2007, por ejemplo, con ayuda de miembros de la Universidad Nacional de Colombia, se propuso un Índice de Gestión de Riesgo o RMI, por sus siglas en inglés (Risk Management Index). Dentro de este se miden distintos indicadores de carácter cuantitativo que reflejan el nivel de acciones organizacionales, institucionales, de desarrollo y de capacidad llevadas a cabo, con el fin de reducir la vulnerabilidad y pérdidas en determinadas áreas y para prepararlas para crisis y una eficiente recuperación de desastres (Carreño, 2007). Años más tarde un equipo internacional, que incluía miembros de Brasil, buscó proveer una herramienta que ayudase en la evaluación, visualización y comunicación de distintos niveles de exposición, vulnerabilidad y riesgo en el ya mencionado país. La esperanza de este equipo era que este índice aportase a la sensibilización del sector público y político brasileño sobre la importancia de los temas relacionados con la gestión de riesgo de desastres (De Almeida, 2016).

Por otro lado, en un esfuerzo por crear una medida estandarizada para analizar el nivel de calidad de la gestión de riesgo en países de Latinoamérica, un equipo internacional de expertos creó un índice de gestión de riesgos de desastres. Este busca evaluar cómo las instituciones gubernamentales de distintos países lidian con desastres más allá de regulaciones legales y normativas, tanto a nivel nacional como subnacional, y ha sido revisado para seis países de la región: México, Nicaragua, Honduras, Colombia, Argentina y Chile (Garuti, 2018). Paralelamente, un equipo de la Pontificia Universidad Católica de Chile identificó una serie de indicadores para medir las diferentes dimensiones de riesgo y resiliencia, con el fin de determinar y cuantificar desigualdades espaciales entre comunas y áreas urbanas. Esto permitiría ajustar el foco de la gestión de riesgo según los resultados que se obtengan e identificar áreas y dimensiones que hayan sido dejadas de lado y requieran más acciones de gestión de riesgo de desastres (González, 2018).

Finalmente, la pandemia de covid-19 amplia la concepción de desastres, que va más allá de la denominación de naturales, sino que se ha generado una considerable disrupción social, económica, cultural, política e institucional inesperada alrededor del globo y, por lo tanto, esfuerzos deben hacerse para reorientar el foco de la gestión de riesgos a una que integre este tipo de eventualidades (Alcántara‐Ayala, 2021).

DISCUSIÓN

La principal orientación de la política pública en la gestión de riesgo de desastre en Latinoamérica es ampliar el alcance del concepto de desastre, el cual debe abandonar la denominación, por ejemplo, de natural o antrópico. El enfoque del concepto debe ser integral, donde el origen de los desastres son las amenazas y no el desastre en sí mismo. Es decir, lo natural, antrópico, químico, tecnológico, social, entre otros, son las amenazas para la ocurrencia de un desastre.

A partir de lo anterior y de las lecciones aprendidas por la pandemia por covid-19, los gobiernos latinoamericanos deberán ir modificando sus sistemas de emergencia ante situaciones de desastres, siguiendo las recomendaciones del acuerdo de Sendai y de las orientaciones, recomendaciones y políticas establecidas por los organismos internacionales que destacan como gestores de la gobernanza global en salud, como OMS, OPS, FAO, Cepal, entre otros. En este último sentido, debemos destacar a Chile, donde, después de un largo trámite legislativo, en agosto de 2021 entró en vigencia la Ley 21.364, que establece el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (Ley 21.364, 2021).

Conforme a lo indicado recientemente, podemos concluir que la institucionalidad del Estado en materia de gestión de riesgo de desastres se encuentra en condición de permanente perfectibilidad. Por ahora, el desafío de los gobiernos latinoamericanos es cambiar la cultura de gestión de riesgo de desastre, enfocándose en una visión amplia y no restrictiva, que permita adecuar los sistemas de prevención, mitigación y respuesta a nivel estatal. Lo anterior, tendrá éxito en la medida que ante una próxima situación de desastre el Estado pueda actuar en forma preventiva y no reactivamente, cuestión que se convirtió en una crítica transversal a los gobiernos latinoamericanos a partir de la bibliografía revisada.

Uno de los brazos auxiliares en la gestión del riesgo de desastre es la comunicación de riesgos. Su importancia radica en una herramienta útil para gestionar la situación desastre, persigue la coordinación interinstitucional, evita la desinformación, muchas veces falsa y errónea que proviene de actores no validados, pero igualmente escuchados entre un sector de la población. Respecto de esta variable, la comunicación de riesgos en la pandemia por covid-19 ha sido mal evaluada, por cuanto ha existido en la gestión de los gobiernos latinoamericanos mucha desinformación con las cifras y una inacción frente a la información que circula por medios de comunicación y redes sociales, reflejando también descoordinaciones comunicacionales entre las autoridades a cargo de la gestión del desastre. Por esta razón, la revisión de la literatura efectuada en este documento se ha enfocado en esbozar la importancia de la comunicación de riesgos en la gestión de desastres, dejando como desafío para los gobiernos latinoamericanos mejorar sustancialmente en este aspecto.

Por último, en lo referente al apoyo de la ciencia y de la comunidad académica, muchos de las recomendaciones sugeridas por organismos internacionales provienen de este mundo, al cual se le debe reconocer el esfuerzo por establecer factores y variables de análisis que permitan aprender de los errores en la gestión del desastre y proponer acciones que permitan mejorar en forma continua. En este sentido, se destaca las redes de colaboración a nivel internacional promovidas por institutos y centros de estudios para intercambiar experiencias, aprendizaje y conocimiento. Asimismo, se debe plantear como un reto para los estados el promover centros de estudio asociados con los servicios estatales de prevención y respuesta ante desastres para apoyar la capitalización de la experiencia y generación de conocimiento ante una situación de desastre.

Finalmente, creemos que los ejes descritos en el presente artículo son vitales para una buena gestión de riesgo de desastre, donde la institucionalidad del Estado se nutre de la comunicación de riesgo y de los apoyos que puede encontrar en la comunidad académica. No obstante, hay mucho que aprender y mejorar en la gestión de riesgo de desastre en Latinoamérica, la cual no puede efectuarse sin cooperación internacional ni sin asumir las orientaciones de los organismos multilaterales que contribuyen a la gobernanza global en salud.

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