Artículo recibido el 26 de agosto y aceptado el 29 de septiembre 2014.

Autores

Eric Iturriaga Gutiérrez¹
Francisco Vega Duarte²

 

Resumen

En este estudio se abordará la dinámica de las prácticas político-institucionales en el contexto de los Gobiernos Regionales de Chile, pues debido al cambio de Ley Electoral realizado el año 2013, se ofrece una tribuna relativamente nueva para observar el fenómeno en su origen y conformación. Para estudiar dichas prácticas políticas, esta investigación se basa en la exploración en torno a la incidencia del marco jurídico que regula y faculta a los diferentes actores políticos en las prácticas político-institucionales del Gobierno Regional de la Araucanía,  haciendo un diagnóstico del pasado institucional y analizando los datos y dinámicas actuales para así ofrecer detalles específicos en cuanto al tipo de regulación y sus efectos en determinadas prácticas políticas, esto a través de diferentes métodos cualitativos y etnográficos.

 

Abstract

In this study we approach to the dynamics of institutional political practices in the context of the Regional Governments of Chile, as the change in electoral law in 2013, have a relatively new platform to observe the phenomenon in its birth and conformation. To study these political practices, this research is based on exploring which is the impact of the legal framework that regulates and authorizes to political actors in the institutional political practices Araucanía´s regional government, making a diagnosis of institutional past and analyzing data and current dynamics. In order to offer specific details regarding the type of regulation and its effects on certain political practices. This is done through various qualitative and ethnographic methods.

 

Introducción

En el contexto actual, a poco terminada la elección presidencial, se han destacado variados temas en el debate político, siendo uno de ellos la descentralización y el desarrollo de las regiones del país. En dicho contexto, toman protagonismo las instituciones de corte regional, siendo una de las más relevantes el Gobierno Regional.

En el año 2013 se realizó un cambio en la legislación referente a los Gobiernos Regionales, donde el más destacable es la elección de los consejeros regionales por sufragio universal. Es por esto que los Gobiernos Regionales, gozan de una vivencia reciente en cuanto al desarrollo de las relaciones propias de la organización y el quehacer político. Lo que genera expectativas en la ciudadanía del posible cambio en la actuación del órgano, sus participantes y lo referente al traspaso de competencias.

El Gobierno Regional de la Araucanía, que es el objeto del estudio, presenta la particularidad de tener un consejo multicultural gracias a la elección de políticos de la etnia Mapuche, como el consejero Hilario Huirilef (PPD) y el propio intendente, Francisco Huenchumilla (DC).  Además, el Consejo actual está conformado por actores relevantes y con experiencia en política regional, de los cuales muchos fueron alcaldes, concejales, gobernadores, etc.

Las ideas y reflexiones preliminares para diseñar esta investigación surgen a partir del contexto actual en la región de la Araucanía, el cual se constituye como una de las cinco regiones más pobres del país, esto sumado a la reforma ya señalada a los Gobiernos Regionales, que son claves en la conducción de inversión regional.
La hipótesis tentativa en el contexto actual de facultades limitadas a la distribución de proyectos (elementos facultativos) y regulaciones a las elecciones de los consejeros (elementos regulativos), es que las prácticas político-institucionales de sus actores tiende a diversificarse y a ser más complejas, utilizando canales y formas legales no oficiales (negociación personal, intra-partidaria, bloqueo por bancadas, instrumentalización de movilización social, lobby con parlamentarios y presión mediática) para lograr sus objetivos. Estos canales se dividen en dos grandes categorías: por una parte tenemos los asociados a la presión (presión social, presión de medios de comunicación, etc.), y por otra las vinculadas con la negociación dialogante. Por tanto, proyectando dicha hipótesis, se podría decir que a mayores facultades institucionales, más prácticas de negociación dialogante; y a mayores regulaciones, más prácticas de presión.

Para llevar a cabo la investigación, primeramente se definirán las variables involucradas, se revisarán los elementos normativos actuales que regulan la institución, además de su historia y un diagnóstico de esta, y luego se detallarán las teorías afines. Posteriormente se establecerá la metodología de trabajo y, finalmente, se analizarán los resultados, indicando las debidas conclusiones.

 

Conceptualización de variables

Comenzaremos por definir y conceptualizar las variables que tomaremos para el desarrollo de este estudio, que se basa en la incidencia del marco normativo en el desarrollo de las prácticas políticas. Con respecto al marco normativo, lo dividiremos en dos variables: elementos facultativos y elementos regulativos.

La variable independiente, denominada “elementos facultativos del marco jurídico”, la definiremos como aquellos estatutos, normas y artículos de la Ley 19.175,³ y del reglamento del Gobierno Regional que embisten a los actores (como el Concejo Regional y el intendente) de atribuciones y potestades de intervención o acción en el marco de las funciones de la institución.  Dicho elemento facultativo, para su mayor comprensión, se puede dividir en tres dimensiones o potestades: las de carácter regulativo, que se entiende como el proceso o función de crear o aprobar líneas que normen la actuación de las instituciones y órganos a su cargo; las de carácter resolutivo, que comprenden todas aquellas facultades referidas a aprobar o decidir sobre planes e intervención en los proyectos; y por último, las de carácter fiscalizador, las cuales se desarrollan a través de la vigilancia y evaluación de actuación de la institución, además del continuo conocimiento de información relacionada con las funciones del órgano.

La otra variable independiente se constituirá a partir de los elementos regulativos, y se entenderá por el conjunto de normas que regula o establece determinados cursos, procesos y acciones a seguir. Una norma a destacar dentro de esta variable, es la Ley Electoral que regula la elección de los consejeros regionales y la de requisitos para optar y ejercer el cargo.

En cuanto a la variable dependiente, que corresponde al desarrollo de las prácticas político-institucionales, la definiremos como estrategias o formas de acción que son utilizadas por actores claves del Gobierno Regional (consejeros e Intendente regional) y que componen la dinámica institucional.

 

Normativa institucional del gobierno regional

La ley que constituye y regula al Gobierno Regional y su Consejo respectivo, es la  Ley 19.175, en cuyo Artículo 13⁴ declara primeramente que cada región estará administrada por un Gobierno Regional que tendrá como objetivo el desarrollo social, cultural y económico de la región. Dentro del Artículo 16,⁵ señala sus funciones, entre las que se destacan la elaboración y aprobación de planes de desarrollo para la región.

De acuerdo a la formación del Gobierno Regional, el Artículo 22⁶ señala que está constituido por el Intendente  (señalándose como el órgano ejecutivo del Gobierno Regional) y el Consejo Regional (el cual tiene la finalidad de hacer efectiva la participación de la comunidad regional y que, además, posee facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras). También se destacan las siguientes atribuciones y regulaciones:

Artículo 29.-⁷ El Consejo Regional estará integrado por consejeros elegidos por sufragio universal, en votación directa.  La provincia de Cautín de la Región de la Araucanía se dividirá en dos circunscripciones provinciales: i.  La primera, constituida por las comunas de  Temuco y Padre Las Casas.  ii. La segunda, constituida por las comunas de  Galvarino, Lautaro, Perquenco, Vilcún, Melipeuco, Carahue, Cholchol, Freire, Nueva Imperial, Pitrufquén, Saavedra, Teodoro Schmidt, Cunco, Curarrehue, Gorbea, Loncoche, Pucón, Toltén y Villarrica. Artículo 36.- Corresponderá al Consejo Regional: a)  Aprobar el reglamento que regule su funcionamiento, en el que se podrá contemplar la existencia de diversas comisiones de trabajo; b)  Aprobar los reglamentos regionales; c)  Aprobar los planes regionales de  Ley Nº 19.778 de desarrollo urbano, los planes  Art. 1°⁸ Nº 3 sobre reguladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.⁹ Es decir, en la actualidad la Región de la Araucanía cuenta con 3 circunscripciones de elección de los consejeros Regionales.

A lo dispuesto por dicha Ley, se suma el reglamento de funcionamiento del Consejo Regional del Gobierno de la Araucanía, el cual divide las facultades del Consejo en:

Normativas. Aprobar, los reglamentos regionales, y las propuestas del intendente y ejecutivo las cuales regulan la organización de los servicios administrativos del Gobierno Regional.¹⁰

Resolutivas.  Aprobar planes regionales de desarrollo urbano, regulaciones metropolitanas y planes intercomunales, además de aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto regional.¹¹

Fiscalizadoras. Fiscalizar el desempeño del Intendente, además de fiscalizar el desempeño de las unidades y servicios del gobierno regional.¹²

Lo expuesto fue en el marco normativo actual, que regula la institución del Gobierno Regional y sus actores más relevantes, lo que resulta fundamental para la investigación, ya que se centra en la interacción de dicho marco normativo (regulación y facultades) con las prácticas políticas de sus actores relevantes y de la institución misma.

 

Historia y diagnóstico

Desde el Gobierno de Aylwin, a raíz del proceso de descentralización, la Ley establecía a los concejeros comunales (concejales) como colegio electoral, los cuales debían escoger a los concejeros regionales.

Artículo 29. El Consejo Regional estará integrado, además del intendente, por consejeros que serán elegidos por los concejales de la región, constituidos para estos efectos en colegio electoral por cada una de las provincias respectivas.¹³

Dicho esto, el único cambio importante entre esta normativa y la reforma del año 2013 es el cambio del universo de votantes, manteniéndose el resto de las facultades y regulaciones; por lo tanto, cambió el perfil de las personas que asumían el cargo y, por ende, la dinámica de sus intereses. Es decir, los consejeros, electos por los concejales municipales, se centraban en obtener votos a través de la aprobación de proyectos para las comunas de concejales de su partido político, pues eran sus votantes más probables y con acuerdo intra-partidario. Esto último en función de poner a un militante en el cargo de consejero, por lo que el oficio o experiencia de las personas asociadas al cargo de consejero muchas veces se inclinaba a la administración o a la gestión interna de los partidos políticos, que eran el principal patrocinador de los candidatos entre los concejales militantes de cada partido, lo que generaba un distanciamiento de los consejeros respecto de la ciudadanía, además de nexos de interés entre el consejero y el partido y sus concejales, y no entre la ciudadanía y los territorios.

A diferencia de lo expuesto, con el cambio actual los consejeros son elegidos por la ciudadanía en distritos amplios, territorialmente hablando, por lo que el perfil o experiencia de estos nuevos consejeros está mucho más relacionado con la ciudadanía; es decir, corresponden a políticos de “carrera u oficio”, lo que se ve reflejado en su trayectoria, puesto que la mayoría antes ostentaba cargos de concejales, alcaldes y gobernadores en los territorios de la Araucanía.  Este nuevo perfil se desmarca de la “designación partidaria”, puesto que al ser la ciudadanía la que vota, los consejeros deben tener capital político y social en las zonas de los votantes, lo que fortalece la conexión del consejero con los votantes y sus territorios, no tomando en cuenta como antes el color político de sus representantes.

Antes del año 2013, el juego político y las prácticas del Consejo seguían la línea de fuente de distribución de recursos, a través de la financiación de diferentes proyectos que eran presentados por las Municipalidades y organizaciones sociales. Los recursos eran canalizados por la aprobación de los consejeros, y el intendente seleccionaba los territorios por la conexión partidaria y electoral que se sostenía con sus concejales. Entonces suponemos que si la mayoría de los concejales de un territorio o comuna pertenecían a la Alianza, y si el Concejo Regional estaba dominado por ese entonces por la Concertación, dicho Concejo no aprobaba proyectos de esa comunidad en función de no favorecer las posibles rentas políticas que pudieran obtener los concejales de ese territorio por la implementación de proyectos. De esta manera, lo que figuraba era una maquinaria partidaria “capturadora” de las funciones del organismo estatal, que alineaba sus funciones a favor de sus intereses y los de sus partidarios, relegando a un segundo plano el desarrollo territorial coordinado de la región, así como la representación de los intereses regionales frente a los centrales.

En conclusión, las practicas desarrolladas por el Consejo y el Gobierno Regional pasados fortalecían la política de los partidos y del centro político administrativo o el poder ejecutivo, generándose una dinámica jerárquica en la relación entre el intendente y el Consejo, lo que se podría calificar como consultivo más que participativo, en directa vinculación con las mínimas facultades interventoras del Consejo Regional para el territorio regional, cosa que por lo menos se tiende a tensionar bajo el perfil de estos nuevos consejeros.

 

Discusión teórica

a. Teoría del Habitus

Pierre Bourdieu señala que los condicionamientos asociados a una clase particular que se encuentra en condiciones de existencia, producen “habitus”, es decir, sistemas de disposiciones duraderas, predispuestas a funcionar como principios generadores y organizadores de prácticas.¹⁴ Según esta teoría, las prácticas políticas estarían incorporadas en cada persona como un hábito que se adapta a su contexto, en este caso el normativo. Es decir, los actores políticos, tales como los consejeros regionales, estarían cargados con acciones no organizadas bajo parámetros racionales, pero que si apuntan a un actuar coordinado por la experiencia, sería para llevar a cabo las formas o prácticas más provechosas para sus objetivos, bajo el contexto o instancia que les rodea, como lo describe Bourdieu a continuación:

Aunque no se excluye de ningún modo que las respuestas del habitus vayan acompañadas de un cálculo estratégico que trata de realizar conscientemente la operación que el habitus realiza de otro modo, a saber,¹⁵ una estimación de las cosas por hacer o no hacer, decir o no decir, en relación con un porvenir probable.¹⁶

Bourdieu señala que el habitus no solo se trata de una obediencia ciega a ciertas reglas, sino que se trata más bien de un sistema de disposiciones de comportamiento, relativamente estables, que funcionan con la seguridad automática de un instinto.¹⁷
El volumen y la forma del capital de los que dispone un político, tal como las reglas del juego específico del campo político, determinan el rol que se asigna al político y que regula su espacio de acción y de creación, por tanto todos los participantes del juego están relacionados entre sí por un acuerdo tácito al juego y a las reglas.¹⁸

Respecto de la continuidad de las prácticas exitosas, sean individuales o colectivas, que actúan sorteando el marco que las regula, por tanto y según la teoría, sí es relevante la experiencia e historia individual de los actores, puesto que se constituirán en su instinto de acción y desde ese argumento el perfil político de los nuevos consejeros es importante para definir sus prácticas.

b. Teoría del realismo político

Nicolás Maquiavelo,¹⁹ en su obra el Príncipe, señala  que el Príncipe tiene en sí virtudes, y está en él utilizar esas virtudes y toda clase de estratagema para incrementar y hacer perdurar su poder y conseguir sus objetivos, pero siempre teniendo en cuenta las circunstancias y contexto en que está inserto, es decir la fortuna.

De manera análoga, Easton sostiene que el sistema de conducta de las organizaciones depende del intercambio de estas con sus ambientes, es decir los miembros del GORE, dependiendo del ambiente organizacional, asumirán determinadas conductas afines a este.²⁰

Entonces se puede sostener que los actores políticos insertos en la organización harán uso de todas sus prácticas de influencia en función de lograr sus objetivos y asegurar la estabilidad de sí mismos, en la fortuna  que ofrecen las dinámicas institucionales.

c. Teoría de los repertorios y acción racional

Charles Tilly²¹  argumenta que las prácticas políticas son definidas en el individuo por un determinado repertorio de prácticas, es decir un conjunto de rutinas aprendidas, compartidas y actuadas.
Los repertorios, según Tilly, no surgen a causa de la filosofía abstracta ni de la propaganda política, sino que surgen de la lucha.

Tilly las clasifica en tres tipos de prácticas: competitivas (para expresar rivalidades dentro de un sistema constituido), reactivas (para defender derechos amenazados) y proactivas (para reivindicar derechos que no se ha tenido hasta el momento). Por tanto, también dependerán del escenario de lucha en que se encuentren en el Gobierno Regional las prácticas que surjan.

En cuanto a lo que se refiere a la relación de las facultades institucionales y las prácticas de negociación dialogante,  se sostiene que al poseer mayores facultades se tiende a buscar el diálogo y la conversación por medio del poder que constituyen dichas facultades, es decir bienes inmateriales, que son centro o base de transacción con otros actores, como lo expresan los siguientes autores:

La capacidad de los individuos para participar en un “juego de regateo”, donde, aun teniendo en cuenta sus propios intereses, también tienen que contar con una disposición al entendimiento mutuo y al compromiso de los acuerdos.²²

Sin renunciar al carácter “egoísta” de un cálculo de intereses, como rasgo definitorio de los sujetos racionales, Rawls puede reconstruir el razonamiento que un sujeto competente llevaría a cabo en una “posición original” de igualdad con otros sujetos racionales, para determinar los principios de un acuerdo “justo” de cooperación, del que todos salen beneficiados.²³

Es así, entonces, que en función de la transacción de bienes “inmateriales” e influencias, se establecen prácticas de diálogo y acuerdos, donde el cooperar en función de beneficios mutuos es el centro de la práctica dialogante.

d. Teorías del Conflicto

Dichas prácticas de relación y negociación política también se ven asumidas desde la perspectiva de las teorías de los conflictos. Parra y Quintero señalan que el conflicto se presenta debido a 4 circunstancias:

• Cuando las personas o grupos perciben sus metas como excluyentes.
• Cuando un comportamiento para demostrar o suprimir a un contrincante produce un conflicto.
• Cuando los grupos enfrentados se oponen o atacan ocasionando conflictos.
• Cuando cada grupo trata de crear una posición relativamente favorable ante la otra, lo que podría ocasionar un conflicto.²⁴

Unos de los conceptos claves en las prácticas de negociación es el equilibrio de fuerzas o base igualitaria de poder (facultades), J. Tully y M. Festenstein,²⁵ dan como primordial en la negociación, la igualdad política y el reconocimiento igualitario, no subordinado.²⁶

Es por esto que la búsqueda de la igualdad de base primaria es necesaria para entablar una negociación con posibilidad de equilibrio, pues hace de las facultades institucionales de los individuos un punto clave a la hora de igualarse contra un oponente.

En lo que se refiere a la relación del marco regulativo con asociación a las prácticas de presión, se entiende que a mayor regulación los actores buscan formas ajenas al conducto regular (institucional), o bien utilizan el mismo para presionar en vez de cooperar. Es decir, como argumenta Rosanvallon,²⁷ en cuanto al espacio de la impolítica en los procesos políticos, que se enfrentan a trabas institucionales, se esfuerzan en alcanzar los espacios de presión civil y comunicacional.

Las prácticas de presión o resistencia, según el caso, suelen relucir cuando los diálogos son quebrados, rotos, o los resultados de la transacción dialogante son desestimados por un actor envuelto en la negociación. Dichas prácticas también se pueden declarar bajo el punto de vista de la búsqueda del equilibrio para negociar, como instrumentos capacitadores de poder o facultades políticas, es decir reequilibran una situación desigual (distintas facultades), otorgando poder informal como compensación al institucional.

En resumen, los argumentos teóricos esbozados en este estudio dan cuenta de que la bibliografía presente para comprender la incidencia que los marcos sistémicos, o institucionales-normativos, tienen en las prácticas políticas, se enfoca en la generalidad, por tanto las teorías y los autores en general no detallan qué tipo de sistemas y regulaciones incuban, o realzan ciertos tipos de prácticas en específico, cosa que en este estudio se quiere trascender. Por tanto, si bien las teorías explican desde su base el desarrollo de las prácticas, no se cuenta con análisis integrados respecto de cómo actúan en conjunto los elementos que suponen, por lo que en este estudio, si bien nos enfocamos a analizar el impacto del marco jurídico en las prácticas de los actores políticos, no dejamos de lado los elementos externos a la hora de estudiar el fenómeno de la conducta de los actores políticos.

 

Metodología

El objetivo de estudio es observar y analizar de manera exploratoria la incidencia de los elementos facultativos y regulativos del marco jurídico en el desarrollo de las prácticas político-institucionales del Gobierno Regional de la Araucanía.

La perspectiva del estudio es de carácter cualitativa y está orientada a la búsqueda de la comprensión de los discursos personales y grupales que los individuos expresan en contextos espontáneos (como ocurre en los procesos sociales de construcción de los intereses, previo al acto individual del consumo), pues es allí donde estos dejan ver las creencias, intereses y valores que subyacen a sus prácticas.

En cuanto al diseño de investigación, podemos señalar que la información ha sido recolectada a partir de dos técnicas: por una parte, se llevó a cabo un estudio de campo para comprender el desarrollo de la dinámica de los actores insertos en la institución, lo que se  materializo a través de la convivencia del investigador con los actores en lo que se refiere a crear enlaces de comunicación personal y conversaciones “reveladoras”.  Además de aquello, para comprender de manera global-institucional el desenvolvimiento de los actores en su contexto, se analizó y observó todas las reuniones del Consejo Regional a lo largo de la duración de esta investigación.

También se utilizó la entrevista a los actores relevantes –que arrojo el estudio de campo–, la cual posee un enorme potencial puesto que nos permite acceder la mente de las personas, pero también a la dimensión  de la cotidianidad y de las relaciones sociales que mantienen.

Las entrevistas se dividieron  en tres actores generales de relevancia para el estudio: el primero es la figura del ejecutivo del Gobierno Regional, el segundo el “legislativo” (Consejo Regional), y por último se incluyó la opinión y visión de un actor experto en el tema.

Para una mayor comprensión y medición de las variables del estudio, a continuación se presenta su operacionalizacion.

Tabla N°1: Operacionalización de variables

 

Entonces, profundizando la metodología, establecemos que la entrevista al ejecutivo se realizará a la asesora asistente del intendente, Sra. María Chaperón; y en relación al experto, al Decano de la Facultad de Ciencias jurídicas de la Universidad Católica de Temuco, Abogado y ex concejal, don Eduardo Castillo. En lo referido al Consejo Regional, al estar constituido por 20 consejeros, se establece el muestreo no probabilístico y por cuotas, es decir, se escogen los grupos de muestreo.

Al ser 20 consejeros regionales, distribuidos en 3 distritos, el muestreo quedó definido por un consejero por distrito, con excepción de Cautín 2 (al tener más consejeros regionales), el cual contará con dos entrevistas.

Los consejeros que serán entrevistados son seleccionados en base a dos criterios: el primero(*), y base de la muestra, consiste en entrevistar a aquellos que lograron ser primeras mayorías dentro de su distrito, por tanto los entrevistados serán los siguientes:

• Enrique Neira Neira (RN)
• Daniel Sandoval Poblete (PPD)
• Henry Leal (UDI)
• Marcelo Carrasco (DC)

Además, se entrevistará a 3 consejeros con base en un segundo criterio(**), esto es, su experiencia política dentro de la región y su rol –porque se logró identificarlos– como agentes claves, facilitadores de conexiones e información por el trabajo de campo, los cuales son los siguientes:

• Isaac Vergara (20 años como Gobernador de la Provincia de Cautín)
• Genoveva Sepúlveda (ex concejal, ex Candidata a Alcaldesa por Temuco,)
• Juan Carlos Beltrán (ex concejal de Curacautín, y facilitador de información)

Por lo tanto, la muestra del Consejo Regional quedará constituida de la siguiente forma: a los elegidos por el primer criterio se le asigna (*) a los elegidos con base en el segundo criterio se les asigna (**). Además, se considera el pre test del instrumento realizado a la consejera Jacqueline Romero (***). Ver tabla en la página 23.

Tabla N°2

Primer criterio (﹡), segundo criterio (﹡﹡), tercer criterio (﹡﹡﹡)

Ya constituida la muestra, se evidencia que utilizaremos la combinación de formato de entrevista de preguntas abiertas y el de entrevista profunda, por tanto la entrevista consta de preguntas previamente establecidas y en orden, pero se otorga cierta libertad al investigador para sugerir temas no programados previamente, de manera que el entrevistado también goza de cierta libertad al responder.

Resultados y categorías

Realizado el trabajo de campo, y aplicado el método de investigación, nos encontramos con las siguientes categorías que dan respuesta a la interacción entre los elementos regulativos y facultativos de la Ley y las practicas político-institucionales del GORE y sus actores políticos.

Categoría 1: los objetivos

Dicha categoría da cuenta de las metas y fines de los actores en la institución que se estudia, su motor de acción, los cuales se pueden dividir en aquellos que son propios de consenso en la organización, y aquellos de carácter político individual.

Objetivos organizacionales:

“Mi gran y primer interés es conseguir entregar agua potable a las comunidades rurales.” (Isaac Vergara, CORE).

“Para todos nosotros es prioridad uno, no me gustaría que la Tercera Guerra Mundial fuera por el agua, yo creo que debemos buscar la herramientas y estrategias para  solucionar los grandes problemas hídricos que hoy día tenemos en la región.” (Enrique Neira, CORE).

Objetivos Políticos:

“Podíamos patalear y patalear y hasta tener los recursos, pero no teníamos facultades ni atribuciones, ni empoderamiento como para decir como región ‘vamos hacer esto y tenemos los recursos’. Entonces, he ahí un ejemplo de cómo necesitamos tener esta autonomía para funcionar en este ámbito, esto también es un eje estratégico que me mueve sumado a otros temas.” (Daniel Sandoval, CORE).

“Tenemos que tener los CORES mayores competencias y facultades, eso es un deseo no solo de quien habla, sino de la mayoría de los CORES de todo Chile, por eso esperemos que la ley que se tiene que aprobar ahora en el Congreso nos entregue mayores competencias y más facultades, para hacer de mejor forma nuestro trabajo.” (Enrique Neira, CORE).

“A lo que nosotros aspiramos, es a mantener la cantidad de CORES hoy elegidos democráticamente como RN, y trabajar para que pudieran acceder otras personas a prestar servicio por el bien de la comunidad.” (Juan Beltrán, CORE).

Categoría 2: Diagnostico Contextual

Esta categoría apunta a revelar el sistema donde se desenvuelven los actores, es decir según la teoría, su “fortuna” o circunstancias que los rodean, además de la visión crítica que ellos tienen de las normas que los regulan y su propia existencia dentro de la dinámica institucional.
“Uno pudiera dar mucho más, o sea, mira a los concejales: tienen mucho más atribuciones en su territorio que un consejero regional.” (Jacqueline Romero, CORE).

“A ver, hoy día tenemos una Ley que sí entrega algunas facultades a los CORES, pero sigue concentrando el poder en una figura designada, como la del intendente, y ahí la nueva ley maquilló lo que existía.” (Daniel Sandoval, CORE).

“La Ley, hoy, lo que le permite a un consejero, desde el marco constitucional, no siempre está respaldado por Leyes Orgánicas que operacionalicen el tema. Entonces, por ejemplo, está la facultad hace rato de que los CORES le puedan pedir al Gobierno central el traspaso de competencias,  pero no está la Ley Orgánica que defina cómo y cuándo y qué se hace. Nosotros, en cambio, vamos por un camino largo, donde solo podemos hacer lo que expresamente la Ley autoriza, entonces cuando la Ley no está, más allá de todas las voluntades, no está la Ley.” (Isaac Vergara, CORE).

“La deficiencia de este marco regulatorio… Nosotros le hemos puesto los acuerdos, los consensos y en eso yo he observado que ha existido por parte de nosotros mucha voluntad y espíritu de cuerpo. Indudablemente, cuando tienes una ley que respalda tu trabajo, es mucho más fácil ejercer con mayor libertad.” (Enrique Neira, CORE).

“No yo creo que hoy en día sea la Ley la que no permita, porque hoy todo está en manos del intendente” (Juan Beltrán, CORE).

“Consejeros eran operadores de los parlamentarios, ahora hay algunos independientes, entonces los intereses se cruzan porque el CORE ahora quizás deba juntarse más con alcaldes y concejales y ya no tanto con parlamentarios. Pero yo creo que los operadores de parlamentarios van a ir bajando, porque priorizaran a los alcaldes en un cambio progresivo.” (Decano Castillo, Experto).

Categoría 3: Estrategias de Acción

Esta categoría refiere a todas las formas utilizadas por los actores para el logro de sus objetivos y el desenvolvimiento en el contexto institucional, en directa relación con los cursos de acción que se adoptan ya determinado el marco de acción, lo que se expresa en diferentes prácticas de presión y de diálogo.

Presión:

“La principal atribución y facultad que tenemos, esté o no en la Ley, es que nosotros tenemos un mandato ciudadano legitimado por la gente, entonces cuál va hacer la estrategia o habilidad para desenvolvernos en el Consejo: hacer negociación con el ejecutivo, que es el Intendente, es tener en las puertas a la gente. Nosotros también podemos ir a sesionar a las comunas al campo, para que la gente vea y participe e influya.” (Daniel Sandoval, CORE).

“Sencillo: si el Intendente no reacciona al diálogo planteado por el CORE, nosotros nos vinculamos directamente con la base social, así que supongamos que viene una comunidad en especial y me dice ‘tengo años en este cuento’, yo le digo ‘voy a hablar con el Intendente’, y luego digo ‘el Intendente no está disponible para nuestros compromisos’, así que lo mando a él a presionar, es decir a mí no me van a pescar pero a las comunidades sí.” (Isaac Vergara, CORE).

“Espero no usarlas, pero en caso de…, podría ser no trabajar al ritmo del Intendente, lo que iría en desmedro de la gente porque, al final, si tú te demoras en aprobar un proyecto, el único perjudicado es la gente, de tal manera que pienso que sería una medida extrema, igual que salir con carteles a la calle u organizar una huelga.” (Enrique Neira, CORE).

“Lo que pasa, y lo que pudo verse como rechazo, fue el tema de los FRIL, pero no fue rechazo, sino que fue que el Intendente propuso el tema y los CORES acomodaron el tema, no nos hemos sentido complicados.” (María Chaperón, Asesora).

“Podemos sustituir, cambiar un proyecto, y eso nos da una herramienta de poder llegar al pueblo y negociaciones con el Intendente. Yo creo que si hay algo que les molesta a los políticos es cuando a uno lo meten con un medio, y por último la población social. Yo participé de una demanda social y logramos lo que queríamos. Teníamos un colegio que se cayó, para la reconstrucción en Carahue, y se demoraba. Se movilizaron los apoderados y algunos consejeros los apoyamos transversalmente, y en una semana salió. Eso es lo bueno: que tú puedes trabajar en terreno, llamar a comisión en cualquier comuna, y tocar un tema contingente en esa comuna e invitar a la comunidad, al alcalde, a los CORES, y puedes llamar a las autoridades que se presenten. Es un buen mecanismo para enfrentar y dar respuesta, esa es la forma de trabajar en terreno.” (Henry Leal, CORE).

“Políticamente, está funcionando así: presión, chantaje y simplemente apoyándose en una mayoría momentánea y relativa, que hoy en día está haciendo lo que quiere. El Intendente no tiene nada que ver con ellos, y no lo van a presionar nunca, porque el Intendente manda su mensaje y hace lo que tiene que hacer, nada más. Para mí, lejos, la estrategia del diálogo es la mejor, pero ellos no quieren que se dé, y lo que existe hoy es la fuerza de la mayoría.” (Genoveva Sepúlveda).

“Y si se puede, aunque tengamos pocas o mínimas atribuciones, se pueden instalar temas, se puede incidir haciendo esa alianza con la ciudadanía y con los medios de comunicación.” (Daniel Sandoval, CORE).

“Pero lo que sí puede resultar en un conflicto, es que si el Intendente está apurado por votar ciertos proyectos y el presidente del Consejo demora aquello a través de sesiones o extensiones, podría generar tensión, pero en general los CORES tienen tanto interés, como el Intendente, en aprobar las inversiones, pero las demoras siempre se han utilizado para crear acuerdos o negociar otros acuerdos. Ellos lo usan para presionar, es decir yo te apruebo este proyecto si el Intendente me da alguna cosa. El Intendente, como está apurado, le da lo que necesita al consejero. El Intendente tiene más apuro por aprobar, puesto que debe dar cuenta a la presidenta y a los parlamentarios de la región, y el que puede trancar la pelota es el CORE, y a veces la ha trancado para lograr otras cosas.” (Decano Castillo, Experto).

Negociación dialogante:

“Es legítimo utilizar las estrategias internas que permitan llegar a acuerdo y consenso, para un objetivo común o para financiar un determinado proyecto, ante el Intendente, ante el resto de los consejeros, incluso ante el Gobierno central en Santiago, y el Parlamento. Sin duda aquí hay muchas negociaciones a puertas cerradas, pero abordando temas públicos, y es importante transparentarlo. Yo a todas las reuniones trato de subir fotos, comentar lo que uno hace, porque la ciudadanía se merece saber lo que uno hace, aunque a veces haya negociaciones más cerradas.” (Daniel Sandoval, CORE).

“Si, nosotros la verdad es que somos 5 de un total de 20: somos 3 de la alianza y 2 de la nueva mayoría, pero dentro de nosotros somos un solo cuerpo. Hemos estado trabajando muy bien los 5, hemos acordado apoyar cualquier proyecto de la comunas, independientemente del alcalde que exista hoy en día, así que en eso creo que hemos dado una señal muy fuerte.” (Enrique Neira, CORE).

“Se tendrá que ver políticamente a través de contacto o bancadas, como quieran llamarles, pero reitero: debe ser con base en el diálogo.” (Juan Beltrán, CORE).

“Hay una mayoría no política que no tiene que ver con los partidos, es una mayoría transversal, y a veces algunos partidos no quieren formar eso, pero hoy las cosas se deciden por votos y hay que buscar acuerdos programáticos.”(Henry Leal, CORE).

“Yo estoy en el grupo de la minoría, pero a mí no me importa porque yo trabajo con la gente, porque ahí hay un grupo que se escoge para todo, se inflan entre ellos mismo, entre PPD y algunos RN; en este minuto están en la gloria porque se sienten con poder y mayoría.” (Genoveva Sepúlveda).

“Lo que pasa es que eso es lo bueno de que hoy día, que haya varios CORES; entre ellos se ven las prioridades. Aquí ya llegan con algo resuelto, quizás antes no era así, pero hoy día se ordenan más y tienen que venir con una propuesta. El Intendente que hoy día hay, toma decisiones con respecto a lo que él le compete.” (María Chaperón, Asesora).

 

Conclusiones

Ya organizadas las diferentes categorías de respuesta, podemos ver cómo el marco jurídico-institucional incide en la percepción de los actores con respecto a las prácticas a realizar para el desenvolvimiento de sus acciones y cumplimiento de objetivos. Por tanto, destacamos  en el análisis las siguientes relaciones más relevantes en detalle:

 

Tabla N°3

 

Lo referente a las prácticas de alianza dentro del Consejo, como dice la teoría del Habitus de P. Bourdieu, se da en un grupo de actores con experiencia en el ámbito político, cuya relación con su capital electoral tiene trayectoria, por tanto, se constituye en su interés principal. A eso se le suma la condición de generar mayorías al interior del Consejo para las votaciones de los proyectos y cargos adyacentes, lo que combinado con distritos electorales amplios, donde la elección se desarrolla a través de listas, da como resultados alianzas al interior del Consejo entre PPD y RN, que van en contra de las alianzas nacionales DC-PPD y UDI-RN. Esto, bajo la teoría de elección racional, debido a estrategias de posicionamiento de intereses, puesto que al realizarse la elección a través de listas, los PPD compiten por votos con los actores más cercanos a sus posturas, como son los DC, y menos con los partidos de derecha, lo que se enmarca en las prácticas competitivas y reactivas a las que se refiere Charles Tilly.²⁸

 

 

Finalmente, se observa, al contrario de lo que argumenta la teoría de conflictos y nuestra hipótesis tentativa, que las prácticas de presión se desarrollan con más fuerza cuando hay facultades institucionales de carácter resolutivo, pero tienden a la negociación dialogante cuando la regulación es restrictiva, pero esto solo en el escenario formal institucional; mientras que en el informal, las dinámicas  se extienden de forma diferente –en la tabla N°4 se explica dicha relación, desde la perspectiva del sujeto político emisor de la práctica–.

Dicho lo anterior, en lo que se refiere a la utilización de la presión a través de las facultades institucionales, se podría establecer una relación entre estas y la visión limitada que los consejeros tienen de sí mismos dentro de la organización, es decir desde su subjetividad los actores se ven a sí mismos ya presionados por el sistema, por ello antes de establecer un diálogo como lo dictaría la teoría, presionan en función de demostrar fuerza, buscando un equilibrio compensatorio a la desigualdad que ellos diagnostican en las funciones del GORE.

Además de lo dicho, como mostraba el diagrama anterior, la relación entre los intereses de los actores y sus prácticas es clara, observándose que para los consejeros, por el hecho de ser electos por sufragio universal, uno de sus principales intereses es ampliar su capital electoral, por tanto las prácticas competitivas y de rivalidad, en función de otorgarse bonos electorales por la aprobación de proyectos, se ve ejemplificadas en la presión y diferencias entre los consejeros por proyectos y territorios a los que apuntan.

En lo que se refiere a la relación dialógica con los parlamentarios y el Gobierno, según la teoría de C. Tilly, se desarrollaría en términos proactivos, puesto que se busca reivindicar un derecho que no se tiene en la práctica y el diálogo es reflejo de la ausencia de facultades para presionar.

Tabla N°4

 

Entonces, podemos decir que las prácticas de presión llevadas a cabo en el marco formal, a través de las facultades institucionales, se enmarcan en lo que C. Tilly describiría como prácticas de carácter reactivo, las cuales defienden derechos amenazados, lo que es claro como visión en la subjetividad de los actores del CORE. Aquello no se condice con el escenario real, es decir sin tomar en cuenta dicha subjetividad, las relaciones en la organización tienen como motor de presiones no al sistema sobre los actores, si no a los actores del Consejo sobre el ejecutivo regional. En conclusión, las prácticas establecidas por los actores insertos en una organización dependerán de los siguientes factores:

• Posibles escenarios de lucha y competencia en la organización.
• Intereses, objetivos y diagnóstico subjetivo del sujeto político.
• Experiencia y perfil del actor.
• El factor más determinante es la presencia de facultades de veto institucional y resolución, el cual fomenta las prácticas de presión.

Dicho lo anterior, se hace relevante la subjetividad de los individuos con respecto al diagnóstico que ellos tienen de su contexto organizacional, y ese será el factor clave del comportamiento estratégico. Entonces podríamos incluir como futuro factor a estudiar en dichas relaciones al elemento de amenaza (presión del sistema), y cómo este elemento influye desde la subjetividad de los actores en crear prácticas reactivas de presión.

Finalmente, se puede sostener que las prácticas de presión formal son mucho más probables cuando los actores poseen mayores facultades de intervención resolutiva, mientras que las dinámicas de diálogo son más probables cuando los actores están más restringidos y no poseen mayores facultades resolutivas, esto desde la perspectiva del sujeto emisor de la práctica en su búsqueda estratégica del logro de sus objetivos.

 

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1. Licenciado en Ciencia Política, Universidad Católica de Temuco
2. Licenciado en Ciencia Política, Magister en Gobierno y Sociedad, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Católica de Temuco.
3. Regional y Administrativo, Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional.
4. Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional
5. Ibid.
6. Ibid.
7. Ibid.
8. Regional y Administrativo, Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional.
9. Ley orgánica constitucional sobre el gobierno y administración regional
10. “Reglamento de funcionamiento del Consejo Regional del Gobierno Regional de la Araucanía”.
11. Ibid.
12. Ibid.
13. Regional y Administrativo, Ley orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional.
14. Cfr. BOURDIEU (1993)
15. Ibid. p.93
16. Op. Cit.
17. Ibid.
18. Cfr. BOURDIEU (1997)
19. Cfr. ARELLANO (2013)
20. Cfr. JIMENEZ (2014)
21. Cfr. TILLY (2002)
22. GONZALEZ y GONZALEZ (2005)
23. Ibid.
24. Cfr. PARRA Y RINCÓN (2009)
25. Cfr. FESTENSTEIN (2005)
26. Cfr. PARRA Y RINCÓN (2009)
27. Cfr. ZULUAGA (2008)
28. Cfr. TILLY (2002)