RESUMEN
En octubre de 2011 se promulgó en Chile la Ley 20.545, de Permiso Posnatal Parental. Esta reforma presentó una particularidad que suscita el análisis desde los estudios de política social: por lo general este tipo de medidas es adoptado bajo gobiernos de centro izquierda, pero en este caso fue impulsada por un gobierno de centro derecha. Sostenemos que la factibilidad de adopción de esta política bajo el gobierno de Sebastián Piñera se debió a la combinación de dos aspectos: (i) la estrategia de un grupo específico de la sociedad civil que buscaba impulsar esta reforma y (ii) su presentación en un contexto de alta competencia electoral, con el fin de captar el voto femenino. El objetivo de este trabajo es analizar el proceso de formulación de esta política pública a partir del foco en los actores. El trabajo se aborda desde una estrategia metodológica cualitativa, basada en la reconstrucción del proceso causal a partir de diferentes piezas de evidencia.
ABSTRACT
In 2011, it was passed the Law 20.545 that extend the parental leave in Chile. This reform presented a particular peculiarity that cough the attention of the social policy analysts: these kinds of policy reforms are generally done under left and left-center government, but in this case it was promoted by a right-center government. We suggest that the feasibility of adopting this policy under Sebastián Piñera´s government responded to two related factors: (i) to his need to capture female voters in a scenery of high electoral competition (ii) while a particular civil society stakeholder articulated an incidence strategy to approach to the presidential candidates. The aim of this paper is to analyze the causal process of formulation of this public policy, with a particular focus on the policy players. The study is approached from a qualitative methodological strategy, based on the reconstruction of the causal process from different pieces of evidence (process tracing).
1. INTRODUCCIÓN
En el año 2011 se promulgó en Chile la Ley 20.545, de Permiso Posnatal Parental. A partir de este permiso se extendió la licencia por nacimiento de 84 días a 6 meses, se generó un mecanismo para la incorporación de los padres en el cuidado del recién nacido y se amplió la base de beneficiarias de este derecho. La reforma del permiso posnatal, aun con sus matices, presentó una particularidad que suscita el análisis desde los estudios de política social: por lo general este tipo de medidas son adoptadas bajo gobiernos de izquierda y centro izquierda, pero en este caso fue una medida impulsada por un gobierno de centro derecha.
Esta fue una demanda extendida por las mujeres trabajadoras chilenas y alcanzó su punto más álgido a partir del impulso que le dio el Movimiento Ciudadano por un Posnatal de Seis Meses (Mcp6m) en torno a la campaña electoral de 2009, logrando impacto en torno a la posición de Sebastián Piñera sobre el tema. El entonces candidato presidencial por la Alianza, coalición de centro derecha, se presentó como el principal impulsor de la extensión del permiso posnatal, aun cuando desde el inicio de su campaña electoral en 2009, al igual que durante su campaña electoral de 2005, no se había referido al tema.
¿Qué habría motivado a Sebastián Piñera a incorporar en la agenda programática de La Alianza esta política pública? ¿El entonces candidato y luego presidente manifestó interés legítimo sobre los problemas que atañían a las mujeres trabajadoras chilenas? ¿Acaso su posición sobre el tema se debía a que endorsar esta medida le significaría alcanzar otros objetivos estratégicos de cara a la carrera presidencial?
En esta línea, sostenemos que la factibilidad de la reforma del permiso posnatal parental durante el primer gobierno de Sebastián Piñera habría tenido que ver con una combinación de factores: la presencia del tema en la agenda pública gracias al impulso de grupos de la sociedad civil y de miembros del poder legislativo, así como la intención del candidato de centro derecha de captar el voto femenino, condicionado por el contexto de alta competencia electoral de la campaña de 2009.
Este trabajo tiene por objetivo analizar el proceso de formulación del permiso posnatal parental, prestando atención a los factores que habrían motivado la decisión de incorporarlo en la agenda presidencial en el periodo 2009-20111, a partir de un análisis de los actores que intervinieron en el proceso de formulación de política pública (PFPP), con especial hincapié en la figura del presidente, pero también en otros actores del sistema político, entre ellos los miembros del Poder Ejecutivo, el Congreso, el sector empresarial y la sociedad civil.
El trabajo se aborda desde una estrategia metodológica cualitativa, basada en la elaboración de una narrativa que reconstruye el proceso causal (process tracing), y evalúa el peso de las variables intervinientes con el fin de analizar la plausibilidad de las hipótesis propuestas. Para ello se trabaja con una gran variedad de evidencia compuesta por: entrevistas a actores que participaron en el proceso de formulación del permiso posnatal y a personas expertas en la temática, así como un análisis legislativo y documental en extenso con base en fuentes oficiales y artículos periodísticos.
El trabajo se estructura en cuatro secciones, comenzando por esta sección introductoria. La segunda sección presenta el marco teórico y las hipótesis que se sostienen a lo largo del artículo. En la tercera sección se presenta de manera narrada el proceso de formulación del permiso posnatal parental y la discusión con base en el análisis de la posición y la capacidad de decisión de los actores involucrados en el proceso. En la cuarta sección se discute el modelo analítico propuesto y se presentan las principales conclusiones.
2. MARCO ANALÍTICO
Este trabajo se aborda desde el institucionalismo centrado en actores (Pierson, 1993; Scharpf, 1997). Es decir, se entiende que los resultados de política pública no responden únicamente al cumplimiento inercial de reglas institucionalizadas, sino que es una acción que los actores desarrollan con una intencionalidad (Acuña, 2013; Scharpf, 1997). Por actores nos referimos a:
todo sujeto individual o colectivo cuya identidad le permite reconocerse como colectividad o parte de ella, y con capacidad de acción estratégica; esto es, con capacidad de identificar/definir sus intereses y traducirlos en objetivos, diseñar cursos de acción para alcanzarlos y relativa autonomía para implementar ese curso de acción (Acuña y Chudnovsky, 2013, p. 36).
Los actores que nos interesa analizar son el Presidente, los miembros de su gabinete con capacidad de decisión sobre las políticas de licencias, los partidos políticos, los miembros del poder legislativo nacional, de la sociedad civil, de sindicatos y de empresarios que se presenten como actores relevantes en el PFFP (ya sea en su rol de impulsores o de opositores de estas políticas). Para ello, en relación con los actores se buscará observar: (i) su posición, (ii) su capacidad de decisión y (iii) el vínculo entre los actores.
Por posición de los actores nos referimos aquí a la postura de estos sobre las políticas públicas en particular. Así, estos pueden tener carácter de impulsores, opositores o fence-sitters (Marzonetto, 2019). Los actores impulsores son los que ocupan un rol importante al momento de estructurar los problemas sociales; los opositores son aquellos que movilizan sus recursos con el fin de que determinadas políticas no ingresen en la agenda política, sea por razones ideológicas, normativas, de recursos o por intereses en disputa; los fence-sitters son aquellos con poder en la toma de decisiones de política pública, pero que sobre el problema específico a tratar no tienen un interés particular (Marzonetto, 2019, p. 47).
Entendemos por capacidad de decisión de los actores su nivel de incidencia en el proceso de formulación de políticas. Consideramos que estos pueden tomar tres posiciones dependiendo de su nivel de incidencia en el proceso de formulación de políticas: de influencia, de veto y de determinación. Los actores con poder de influencia son todos los actores del sistema político que utilizan sus recursos para canalizar sus intereses. Los actores de veto, por su parte, son aquellos que necesariamente tienen que estar de acuerdo para facilitar el cambio en las políticas públicas (en general todo cambio del statu quo); dentro de estos encontramos actores con veto institucional (los especificados en la constitución de cada país) y actores con veto partidario (los especificados por el sistema político) (Tsebelis, 2002).
Los actores con poder de determinación, por su parte, pueden trascender el campo de acción de los actores de veto convencionales, y surgen a raíz de la preponderancia del poder institucional de los ejecutivos, en especial los presidentes en los países latinoamericanos. Estos actores imponen el resultado de la contienda entre las posturas diferentes sobre la política en cuestión. Es decir, un actor determinante puede neutralizar la capacidad de otros actores de veto (por ejemplo, en el Congreso o gabinete de ministros). En su defecto, solo si este actor ocupa una postura de fence-sitter y, por lo tanto, no utiliza su poder de determinación para definir el resultado de la contienda sobre la política pública, los actores de veto pueden ejercer su capacidad de veto (Marzonetto 2019, pp. 47-49). Entendemos que el Poder Ejecutivo, y particularmente el/la Presidente, puede ostentar capacidad de determinación, sobre todo en contextos presidencialistas, dado su rol fundamental en el proceso de formulación de políticas públicas, y al ser el PE la institución que concentra a los actores de mayor poder en el proceso de toma de decisiones (Jofré y Navia, 2017).
Por tipo de vínculo entre los actores, entendemos al tipo de interacción existente entre los distintos actores presentes en el PFPP, considerando también los límites que imponen las instituciones en las relaciones entre estos. Los actores despliegan sus estrategias de acción constreñidos por los límites que les imponen las instituciones, el contexto y la interacción con otros actores, pero también constreñidos internamente por sus sistemas de creencias y marcos cognitivos.
Consideramos que los actores despliegan diferentes estrategias con base en la posición que ocupen y los intereses que tengan sobre las políticas en sí o sobre otros intereses estratégicos que la toma de una posición determinada frente a un issue en particular (en este caso, una política social como la reforma del permiso posnatal) les permita alcanzar. A partir de esto, con base en la evidencia, se busca poner a prueba las siguientes hipótesis con el fin de comprender el proceso de formulación del permiso posnatal parental en 2011:
Hipótesis 1. Ante un escenario de alta competencia electoral, el candidato presidencial de la centro derecha impulsaría la reforma del permiso posnatal parental, en la búsqueda por captar votos. La competencia electoral, como objetivo estratégico, impacta en la expansión de políticas sociales (Pribble, 2013); por lo tanto, en sistemas políticos caracterizados por un alto nivel de competencia electoral, los partidos tienen más incentivos para competir por nuevos votos. De este modo, la competencia electoral es lo que motivaría a los políticos a apoyar una reforma de política más allá de su posición ideológica (Ewing, 2016, en Castiglioni, 2019), siempre que con esta no se pongan en riesgo los votos de su propio electorado.
Hipótesis 2. El Poder Ejecutivo impulsaría reformas en las políticas de licencia por nacimiento y cuidados cuando exista una red de actores articulada con capacidad de influencia sobre los miembros del Ejecutivo, que promueva este tipo de políticas. La sociedad civil encuentra sus canales de influencia cuando se establece como una red de actores articulada (issue network) con intereses específicos sobre el tema de agenda pública en cuestión. Generalmente, en estas redes se incluyen representantes de grupos de interés, expertos profesionales y académicos, además de contar con la posibilidad de operar en alianza con sindicatos y actores del sector empresarial que buscan posicionar un tema en la agenda pública e incidir en la dirección de la propuesta de política pública (Marsh y Rhodes, 1992). La particularidad de los issue networks, en contraposición con los grupos atomizados de actores de la sociedad civil, deviene de la capacidad de desplegar estrategias de mayor impacto y como consecuencia de su mayor capacidad de incidencia sobre la agenda pública. Entre las estrategias de estas redes se encuentra la formación de organizaciones con el fin de generar mayor capacidad de influencia sobre los actores gubernamentales, así como mayor visibilidad pública a partir de su aparición en los medios de comunicación instalando el tema en la agenda pública.
Hipótesis 3. El PE impulsaría las reformas al constatar la relevancia del tema en la agenda legislativa y confirmar que con su incorporación podría negociarse apoyo legislativo para la consecución de otros objetivos de política pública. Calvo (2013) señala que las legislaturas influyen en los procesos decisorios e inclusive. Aún más, a través de la incorporación de temas en la agenda legislativa presionan al PE para adoptar posiciones al respecto (Calvo, 2013). Debido a que el tipo de legislatura, en relación con la cantidad de legisladores que apoyan al/la presidente/a, depende de la coyuntura política cambiante, el vínculo entre el PE y el PL no siempre es el mismo (Cox y Morgenstern, 2010). En este sentido, sostenemos que si la reforma del permiso posnatal se encuentra presente en la agenda legislativa y el Presidente se encuentra con un PL negociador o parroquial. Es decir, mientras esté dispuesto a hacer concesiones a cambio de otros beneficios, desde el PE se podrá incorporar la reforma en su agenda de gobierno si esta permite conseguir apoyo legislativo para el tratamiento de otros proyectos de política pública a futuro.
Hipótesis 4. El Poder Ejecutivo no impulsaría estas políticas si considerara que su ingreso en la agenda de gobierno podría afectar sus vínculos con el sector empresarial. El sector empresarial tiene influencia sobre las políticas públicas, sobre todo cuando generan efectos económicos sobre su desempeño (Evans, 1996; Schneider, 1999). Anchorena (2019) sugiere que el sector empresarial articula una serie de dispositivos para influir en las políticas públicas a través del lobby legislativo, aportes (materiales o simbólicos) a las campañas electorales de los partidos políticos o de candidatos individuales y la aparición de líderes de estos sectores en los medios de comunicación para sentar su opinión sobre determinada política pública, político o partido político (Anchorena, 2019, p. 189). En este sentido, se sugiere que si el sector empresarial se presenta como el principal actor de veto de estas políticas y el PE tiene vínculos con el mismo por su apoyo material o simbólico, entonces este último no impulsará estas reformas. Asimismo, para el caso de gobiernos de centro derecha, con parte de la base de apoyo electoral partidaria de su sector, impulsar políticas que pudieran ir contra los intereses de estos implicaría incurrir en costos políticos para el PE y para el partido en gobierno.
3. RESULTADOS
3.1. El proceso de formulación del permiso posnatal parental
Durante la campaña electoral de 2009, un grupo de mujeres del Movimiento Ciudadano por un posnatal de seis meses (Mcp6m) se acercó a la ciudad de Valparaíso e interpeló al candidato por la Concertación Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Ante las cámaras de los medios de comunicación que seguían su campaña, el candidato afirmó apoyar la medida y hacerla parte de su programa político (EMOL, 2009), incluso cuando esta promesa electoral generaba grietas internas a la Concertación (Marzonetto, 2019). En ese momento, Sebastián Piñera, como candidato por la coalición de partidos de centroderecha Alianza, acompañó la propuesta y la incorporó en su programa electoral2 (Blofield, 2016), aun cuando no era una prioridad para dicha coalición de partidos.
Esta no era una propuesta originaria de la Alianza y no fue incorporada en el programa de campaña de Sebastián Piñera sino hasta después de esta interpelación pública, habiendo ocupado una clara posición de fence-sitter al respecto. No obstante, impulsó la misma, que también fue celebrada por la Sociedad Chilena de Pediatría, tal como públicamente destacó en ese entonces el presidente de dicha sociedad, Francisco Moraga (Moraga, 2011).
Desde el ámbito político, acompañó esta propuesta un grupo de parlamentarios (diputados y senadores) nacionales de distintos partidos que pertenecían a la autodenominada bancada médica, dado que los representantes que la componían provenían del campo de la medicina y consideraban que un posnatal extendido sería beneficioso para sostener e incentivar la lactancia materna exclusiva (Bedregal, 2011)3. El compromiso de esta bancada con el tema era de larga data, ya que incluso había peticionado a la entonces presidenta Bachelet que se expidiera promoviendo un proyecto de ley extendiendo el permiso posnatal, además de mostrar apoyo ante el proyecto de Ley en la materia impulsado desde la Democracia Cristiana por el senador Mariano Ruiz Esquide y la diputada Carolina Goic en la comisión parlamentaria de temas referidos a la familia y el trabajo.
Adicionalmente, la propuesta de campaña de Sebastián Piñera también tuvo el apoyo de las Instituciones de Salud Previsional (Isapres) por el aumento de los casos de licencia por Enfermedad Grave del Niño Menor de un año (EGNM)4. Las estadísticas de la superintendencia de seguridad social mostraban un aumento significativo en el periodo 2004-2008 que se ha sostenido hasta la actualidad (Suseso, 2016). Las Isapres y Fonasa encargados de su pago5 aducen cierta complicidad entre pediatras y madres para sobre-diagnosticar la enfermedad y de este modo extender el tiempo de licencia (Staab, 2012). Inclusive, un estudio del departamento de epidemiología de la Universidad del Desarrollo sostiene que el aumento del gasto en licencias por enfermedad grave del niño en 109% entre 2001 y 2009 no responde a un aumento de enfermedades específicas en esta población, sino a que el diseño de esa política incentivaba a su sobreuso (Delgado, Hirmas, y Prieto, 2012).
Una vez resultado electo, el presidente Sebastián Piñera, ocupando una posición de impulsor sobre la medida, convocó en 2010 a la Comisión Asesora Presidencial Mujer, Trabajo y Maternidad. Esta comisión, presidida por la Ministra de la Mujer y la Equidad de Género, Carolina Schmidt, estuvo compuesta por un amplio grupo de expertos en medicina y academia, la sociedad civil, partidos de izquierda y derecha, y tuvo como fin desarrollar un diagnóstico a partir del cual realizar una serie de recomendaciones para ser plasmadas en el nuevo proyecto de reforma de licencia posnatal.
Esta comisión determinó que la asignación por maternidad era la política social más regresiva del país, ya que debido a la estructura del mercado laboral chileno (que favorece el empleo temporal, la flexibilización laboral y el empleo informal) solo el 33% de las mujeres del primer quintil de ingresos contaba con tal beneficio y el 58% de los recursos destinados a esta asignación se dirigían a mujeres del quintil más alto de ingresos (Comisión Asesora, 2010).
Asimismo, la comisión concluyó que aumentar el posnatal a seis meses sería contraproducente para las carreras profesionales de las mujeres, agravándose el problema de la participación laboral femenina, ya que pese a su incremento seguía siendo la más baja en comparación con los demás países de la OCDE (Bedregal, 2011).
Frente a este escenario, la Comisión Presidencial no refrendó la promesa de campaña de aumentar el posnatal a seis meses, ya que consideró que esto afectaría a la reinserción de las mujeres al mercado laboral, generando impedimentos para el avance en sus trayectorias laborales, para lo cual, entre las medidas propuestas, se encontraba la de profundizar la extensión de las salas cunas en el ámbito laboral, modificar el artículo 203 del Código de Trabajo para extender el derecho a las salas cuna para hijos e hijas de trabajadores sin importar sexo, y hacer llegar el subsidio a las mujeres de sectores más vulnerables que no se encuentran insertas en la economía formal. Respecto de la extensión, la Comisión proponía que hubiera un piso de maternidad obligatorio de 12 semanas y que fuera opcional la decisión de extender 12 semanas más la licencia por sobre ese piso (Comisión Asesora, 2010).
Pese a esto, Sebastián Piñera, haciendo uso de su capacidad de determinación, decidió mantener su promesa de campaña realizada ante las mujeres del Movimiento Ciudadano por un Posnatal de Seis Meses, la cual consistía en otorgar un beneficio posnatal de 24 semanas con la opción de uso por parte del padre durante las últimas seis semanas, desoyendo la propuesta realizada por la Comisión Asesora. Esto generó malestar también dentro de grupos de feministas como el Cedem (Centro de Estudios de la Mujer) y de Comunidad Mujer (Vallejos, 2010), que consideraron que la medida agravaría la discriminación hacia las mujeres en el mercado laboral (Staab, 2012).
Evidenciaron el descontento de Comunidad Mujer con la dirección que tomó la reforma del posnatal en un artículo que escribieron Alejandra Sepúlveda y Andrea Bentancor, miembros de esta organización, en un dossier específico acerca del tema en que sostuvieron que:
Tras ser testigos de un debate largo y tremendamente politizado y de haber participado activamente en la discusión –en pos de la igualdad de género–, vimos cómo lamentablemente aquí se enfrentaron dos visiones de la mujer y su rol en la sociedad (la conservadora y la moderna) que terminaron alumbrando un híbrido de muy complejo pronóstico. En primer término, frente a un tema tan importante para las presentes y futuras generaciones, debemos reconocer que se perdió la oportunidad de reformar de manera integral nuestro anquilosado sistema de protección a la maternidad y así nivelar la cancha, avanzando en la construcción de una sociedad que brinde iguales oportunidades a hombres y mujeres. Por el contrario, lo que ha prevalecido es la postura que profundiza el actual sistema y su viejo modelo de “hombre proveedor y mujer cuidadora”, acentuando aún más los costos de la maternidad que continuarán recayendo sobre los hombros de las mujeres. (Sepúlveda y Bentarcor, 2011).
En esta línea, desde la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) también hubo críticas al tratamiento del tema, alegándose que sin la reforma del artículo 203 del código de trabajo, sin la inclusión de las trabajadoras temporeras y sin la garantía de acceso a salas cunas, el problema no estaría siendo resuelto, sino que seguirían manteniéndose los mismos efectos que el régimen de posnatal vigente antes de la reforma. Incluso, desde la CUT se criticó el tratamiento de la problemática caracterizándola como una discusión simplista con:
[…] una mirada médica centrada en la salud de los niños; una mirada de la empresa, centrada en los costos; una mirada de las ISAPRES centrada en los ahorros, una mirada ideologizada sobre una familia que solo tiene un responsable que es la mujer […] todas visiones que consideran a la mujer como un objeto para solucionar un problema, pero nunca como una persona, ciudadana, con plenos derechos (Consejera Nacional CUT, en Vallejos, 2010).
Por su parte, desde sectores del gobierno hubo disputas sobre la decisión. Por ejemplo, la ministra de la Mujer y la Equidad de Género planteó la inviabilidad del posnatal de seis meses en el hecho de que “hay cargos directivos en los cuales las mujeres no se pueden ausentar por seis meses”, y en esta misma línea la entonces Ministra del Trabajo, Evelyn Matthei, declaró que la extensión del posnatal sería “fatal para las mujeres que quieren llegar alto” (El Mostrador, 2011). También desde la Concertación se realizaron críticas al tope del subsidio de 30 UF que proponía el proyecto (cuando el existente era de 60 UF), aduciendo que era discriminatorio e injusto para las mujeres profesionales de clase media (Bravo, 2011).
Las discusiones fueron álgidas y generaron disputas en todos los ámbitos. Inclusive miembros del Partido Socialista Chileno, en disonancia también con otros miembros del mismo partido, apoyaron la propuesta presidencial (Marzonetto, 2019). En esta línea, una funcionaria de la entonces Sernam y miembro del PS indicó en entrevista:
Confieso que traicioné a mi feminismo e hice una opción de clase. Me hizo mucho sentido ese discurso porque conversé mucho con trabajadoras. Entonces me explicaban, me decían: “mira, nosotras vivimos a dos horas de nuestro trabajo. Nosotras no trabajamos como ustedes sentadas en el computador. Llegamos en la noche, nos venimos en el transporte público y no en el auto, porque ustedes andan en auto […]”. Fíjate que yo en esa discusión, que discutimos mucho, yo estuve por el posnatal alargado. Pero por esta razón, por una razón de clase. Además, estuve porque fuera obligatorio, ¿sabes por qué? Entiendo las complejidades de aquello porque también las mujeres de sectores medios decían: “bueno, que sea optativo”. ¿Qué nos decían a nosotras las mujeres de los sindicatos?: “Si ustedes lo dejan optativo, a nosotras nos van a obligar a tomar un posnatal más corto porque nosotros no tenemos la posibilidad que tienen ustedes”.
En este contexto de acaloradas discusiones por la dirección que debería tomar el diseño del permiso posnatal, el proyecto de ley ingresó en febrero de 2011 a través del Senado. Tras una serie de modificaciones propuestas desde la bancada médica, fue aprobado en la Comisión Mixta por 83 votos afirmativos en septiembre de ese mismo año, ampliándose no solo la extensión del régimen de licencias, sino también su cobertura al incorporar a mujeres del 20% más pobre de la población y a las trabajadoras con régimen de boleta (autónomas).
Si bien estas disputas y contrapuntos sobre la extensión del posnatal y sus efectos sobre las mujeres fueron álgidas, este proyecto de ley terminó por imponerse con la visión del Presidente de la República, que estaba decidido a mantener la propuesta de campaña en concordancia con una mirada tradicional sobre los roles de género y la familia.
A diferencia de lo que ocurrió durante los 20 años de gobierno de la Concertación, donde las disputas entre las posturas más maternalistas y tradicionales de la Democracia Cristiana, así como la posición de Carolina Goic y de Mariano Ruiz Esquide y las posturas más pro-género del Partido Socialista, impidieron el ingreso del tema en la agenda de gobierno. Aun cuando sí estaba instalado en la agenda pública6, a Sebastián Piñera no le importaron las diferencias internas de los miembros de la Alianza al respecto. Esto último se observa en la oposición de las ministras de su gabinete a los aspectos vinculados con la extensión de días de la medida. Probablemente, esta diferencia en el tratamiento del tema en las dos coaliciones de gobierno se deba a las distintas reglas del juego presentes dentro de estas coaliciones, que para el caso de la Concertación de Partidos por la Democracia se presentaron muy fuertes desde el gobierno de Patricio Aylwin y hasta el primer gobierno de Bachelet (Siavelis, 2013).
Por su parte, el sector empresarial no se opuso a esta extensión (Blofield, 2016), aunque desde la Cámara de Fomento Fabril se advirtió que estaban preocupados por los efectos que esta medida podría tener. La mayoría de los representantes del sector no se opuso tajantemente e indicó que esta reforma solo estaba formalizando algo que ya ocurría en la práctica, con el sobreuso de la licencia por EGNM. Por su parte, para la misma época la Cámara Nacional de Comercio difundió una encuesta en la que mostraba que el 70% de los empleadores se encontraba preocupado con la medida (El Mostrador, 2011).
Con todo, el permiso posnatal parental (Ley 20.545) modificó no solo la cantidad de días de licencia, sino también su forma de utilización y se ampliaron los criterios de acceso al beneficio. En efecto, se amplía la cantidad de días de licencia, teniendo la madre seis semanas antes del parto y doce después del mismo y el padre cinco días de licencia a administrar a su disposición durante el primer mes de vida del recién nacido o de su adopción (art.1), recibiendo un subsidio del 100% del salario hasta un tope de 75,7 UF. Finalizado este periodo, considerado un piso de maternidad para la recuperación de la madre, la misma tendrá derecho a un permiso posnatal parental de doce semanas, durante el cual el subsidio se reduce al 50% del subsidio por descanso de maternidad con un tope de 30 UF (Radio Polar, 2011).
La novedad de esta norma radica en dos aspectos: el primero es que la madre puede optar por reincorporarse por media jornada laboral una vez terminado el permiso posnatal (las primeras 12 semanas). El segundo radica en que, si ambos padres son trabajadores, cualquiera de ellos, a elección de la madre, podrá hacer uso del posnatal parental a partir de la séptima semana del mismo, por el número de semanas que la mujer indique. Durante el goce de este permiso se otorga el derecho al subsidio y fuero laboral.
Por su parte, esta norma implicó una ampliación del derecho al subsidio por maternidad, puesto que se incorporó a los trabajadores independientes con cotizaciones en el Fondo Nacional de Salud. A partir de 2013 cubre a mujeres del 20% más pobre de la población que a la sexta semana anterior al parto no tuvieran contrato de trabajo vigente, siempre que cumplan con una serie de requisitos.
De este modo, durante el primer mandato presidencial de un presidente de centro derecha, como lo fue Sebastián Piñera, se presenció la expansión de una política social con un fuerte componente de género7, constituyéndose en una particularidad, sobre todo si se observan las agendas de retracción de las políticas de bienestar bajo gobiernos de derecha (Mainwaring, Meneguello y Power, 2000).
3.2. Análisis del proceso de formulación del permiso posnatal parental
Sobre la base de lo narrado en la sección anterior y con el esquema analítico propuesto para evaluar la posición y capacidad de decisión de los actores que participaron en el proceso de formulación de la extensión del permiso posnatal parental, a continuación se esquematiza (Tabla 1) la posición de los diferentes actores.
Tabla 1. Posición y capacidad de decisión de actores en el PFPP
En relación con la hipótesis 1, suponemos que la incorporación del tema en la agenda programática presidencial en el periodo electoral de 2009 se debió al escenario de alta competencia electoral y la necesidad de captar el voto femenino (Castiglioni, 2019). Como sostienen Morales, Navia y Poveda (2008), en las elecciones de 2005 las principales debilidades de Sebastián Piñera tuvieron que ver con el voto femenino y de los sectores socioeconómicos bajos, mientras que las mujeres fueron precisamente determinantes en el triunfo de Michelle Bachelet en esas elecciones (Morales, Quiroga, 2018).
Durante el primer gobierno de Bachelet se hizo especial hincapié en la expansión de las políticas sociales con enfoque de género, entre ellas la creación del Pilar Solidario, la expansión de los servicios de Sala Cuna con la construcción, refacción y adecuación de los jardines de la Junji y de Fundación Integra, además de la implementación del programa Chile Crece Contigo (Irarrázaval, 2008; Marzonetto, 2019; Ortíz Rojas, 2009). Lo anterior coincide con lo expresado en la literatura de política social que sostiene que la expansión de este tipo de agendas se da en contextos de gobiernos de izquierda y centro izquierda (Filgueira y Martínez Franzoni, 2017; Huber y Stephens, 2012; Pribble, 2013). Sumado a esto, se trata de políticas que se caracterizan por su componente de género: las mujeres son las principales beneficiarias o las principales administradoras de las mismas, en tanto pilar de apoyo de estos programas.
Esta particularidad marcó una senda a fortalecer para Sebastián Piñera camino a su segunda campaña presidencial en 2009. Si el candidato por la centro derecha quería lograr la presidencia debía ampliar su apoyo electoral llegando a aquellos sectores que en 2005 le dieron el espaldarazo. Esto coincide con la explicación que esboza Castiglioni (2019) y Altman y Castiglioni (2019) sobre el hecho de que la Alianza de centro derecha haya privilegiado la expansión de políticas sociales familiares fuertemente ancladas a las demandas de las mujeres, como fue el caso del permiso posnatal parental, frente a sus propias preferencias en relación con este tipo de políticas8. Los autores explican que ante un escenario de alta competencia electoral los partidos de centro derecha tienen que adaptarse estratégicamente, sacrificando principios ideológicos, y adoptar programas de políticas públicas para conseguir mayor cantidad de votos que probablemente no hubieran endorsado en un contexto electoral menos competitivo (Castiglioni, 2019; Altman y Castiglioni, 2018).
La posición de Sebastián Piñera fue clara en esta dirección: por un lado, antes del posicionamiento público del candidato presidencial por la Concertación, Eduardo Frey Ruiz Tagle no había mostrado una postura al respecto, adoptando la posición de fence-sitter. Recién después de esto, en consideración de la necesidad de ampliar su base de apoyo electoral de cara al ballotage y de que se trataba de una de las demandas históricas más acuciantes de las mujeres trabajadoras chilenas, este adopta una posición impulsora e incorpora la necesidad de ampliación del permiso posnatal en su programa de gobierno.
En relación con la hipótesis 2, referida a la influencia de una red de actores articulada (issue network) con capacidad de influencia sobre el Poder Ejecutivo, podríamos advertir que si bien existieron tales redes, las que inclusive durante el primer gobierno de Michelle Bachelet impulsaron una reforma del permiso posnatal, estos grupos de actores no funcionaron como una red articulada. Es más, el tipo de reforma del permiso posnatal ha presentado contrapuntos y una grieta entre los grupos que abogaban por esta medida. Como se observa sucintamente en la narrativa, entre los grupos identificados estuvieron presentes en estos debates y en el impulso de la reforma tanto el Mcp6m, con una posición más tradicional sobre los roles de género, como la Cedem y la Comunidad Mujer, con una posición pro-género en el sentido de que ponían en relieve la importancia de crear mecanismos que permitieran la corresponsabilidad de los cuidados al tiempo que no reprodujera roles de género tradicionales.
Por esto, si bien Sebastián Piñera adopta como promesa de campaña la demanda del Mcp6m, esto se debe en parte a la adopción de una posición estratégica del entonces candidato presidencial, y en parte a una estrategia de incidencia de este movimiento (realizar la demanda a los candidatos presidenciales frente a las cámaras de los medios de comunicación). No obstante, la evidencia no permite sugerir que la incorporación de esta reforma en la agenda presidencial se haya debido a la influencia de una red articulada de la sociedad civil en el candidato, y luego en los miembros del Poder Ejecutivo.
En relación con la hipótesis 3, esta establecía que el Poder Ejecutivo impulsaría las reformas si observara que el tema estuviera presente en la agenda legislativa, y que con su incorporación en la agenda de gobierno podría negociar apoyos legislativos para la consecución de otros objetivos de política pública. Con base en la evidencia, la consideramos una explicación plausible puesto que el tema estaba presente en la agenda legislativa: la Democracia Cristiana había presentado un proyecto al respecto, las comisiones asesoras presidenciales, en las que participaron miembros y allegados a la bancada médica de 2006 y 2008, habían incorporado la solicitud de tratamiento de la reforma del posnatal y la misma bancada médica buscaba impulsar una reforma en este sentido. De todos modos, como se advierte en la sección anterior, sobre esta reforma en particular no estaban zanjadas las discusiones al interior de los partidos ni las coaliciones de partidos políticos. Por ello, se podían encontrar diferentes posiciones, de izquierda a derecha en el arco partidario chileno.
Con la elección de su gabinete, el presidente Piñera creó un escenario complejo ante el Congreso, ya que muchos de los miembros ministeriales no provenían del ámbito político y en el armado del mismo tuvieron mayor injerencia los think tanks asociados a la derecha que a los partidos de la coalición de gobierno (Dávila Avendaño, 2010). De todos modos, y pese a la importancia de la relación entre los miembros del gabinete con el Congreso, en lo que respecta a la ley 20.545 la posición de los miembros del cuerpo legislativo tuvo menos que ver con el escenario político que con los contrapuntos y disidencias sobre el tema dentro de cada bloque partidario y en las respectivas coaliciones, tanto de derecha como de izquierda.
Por ese motivo, en lo que respecta a la reforma del descanso posnatal parental, primó la visión del presidente antes que la posición consensuada por la comisión presidencial de miembros de su gabinete (como Carolina Schmidt y Evelyn Matthei) y oficialistas en el parlamento. Así, Sebastián Piñera, que en un primer momento fue un fence-sitter sin un “interés legítimo sobre el tema” (Marzonetto, 2019), en un segundo momento, ya como presidente, se convertiría en el actor impulsor y con poder de determinación sobre la medida, apelando a su lealtad para cumplir la promesa de campaña.
En línea con su mayor capacidad de decisión frente al resto de los actores en el proceso de formulación de esta política, dada su envestidura presidencial Sebastián Piñera optó por hacer caso omiso a la propuesta más comprehensiva e integral de la Comisión Asesora y optó por una respuesta de política pública en consonancia con la posición de la bancada médica y que enviaba una señal favorable al sector de las Isapre, que a su vez era coincidente con el sistema de ideas en relación con los roles de género de la derecha chilena.
Finalmente, en relación con la hipótesis 4, que planteaba que el Poder Ejecutivo no impulsaría este tipo de políticas si considerara que esto pudiese afectar sus vínculos con el sector empresarial, entendemos que no se corroboraría en el caso específico de esta reforma, a pesar de implicar un impacto en cuanto a relaciones de contratación y laborales, por dos cuestiones: en primer lugar, los costos de esta reforma serían cubiertos en un 100% por la seguridad social (Instituto de Previsión Social), la ampliación de los días de licencia por paternidad también correrían por parte del instituto, manteniéndose el esquema de costos económicos por concepto de maternidad/paternidad para las empresas en los mismos términos que antes de la reforma. No obstante, el sector empresario, tanto de la cámara fabril como comercial de Chile, se mostró preocupado por el impacto que para este sector tendría la contratación de personal femenino, cuestión que va de la mano con la preocupación de la Cedem, Comunidad Mujer y la Comisión Asesora Presidencial. En esta línea, Blofield (2016) señala que, en entrevista con una serie de empresarios, estos dijeron tener presente la preocupación por el impacto económico, ante la opción de contratar a un hombre o a una mujer por el mismo puesto, contratarían al primero independientemente de que el posnatal dure 84 o 190 días.
Otra explicación plausible, pero de la que no tenemos la suficiente evidencia para poner a prueba, consideraría que el empresariado como grupo afín a la coalición de centro derecha y sector de procedencia de Sebastián Piñera, habría decidido no oponerse a la inclusión de esta medida en la agenda programática de la Alianza, especulando la posibilidad de que pudiese contribuir a aumentar la base electoral del candidato y, como consecuencia, terminara retribuyendo a través de otros beneficios para el sector una vez que Piñera resultara electo.
A partir de este análisis sugerimos que el proceso causal que subyace a la formulación del permiso posnatal parental sería el siguiente:
Figura 1. Proceso causal de la formulación del permiso posnatal parental 2009-2011
Proponemos esquematizar el proceso de formulación de esta política pública a partir de la posición, capacidad de decisión y estrategia de los actores del siguiente modo:
Entenderemos como tiempo 0 el proceso previo al diseño de la política, donde se presentan los actores influyentes, de veto y determinación, con sus posiciones sobre el tema en particular. En este proceso, como advertíamos más arriba, presuponemos que el/la presidente/a es el actor con poder de determinación; por lo tanto, la posición que más nos interesa para saber la viabilidad del tratamiento de la formulación de la política pública en cuestión es la de este actor. El actor con poder de determinación puede ocupar tres posiciones diferentes. En el caso de que se presente como impulsor, ingresa el tema en la agenda de gobierno; en el caso de que tome la posición de opositor, no ingresa en la agenda de gobierno. Por su parte, la tercera posición, la de fence-sitter, puede resultar estratégica y, en caso de que el actor con poder de determinación adopte una posición a favor de la política, esta ingresará a la agenda; por el contrario, si adopta una posición opositora o si no modifica su posición esta no podrá ser tratada.
Figura 2. Proceso de formulación de políticas públicas: posición de los actores
4. COMENTARIOS FINALES
Sebastián Piñera adoptó una posición de impulsor de la ampliación del posnatal motivado por la necesidad de alcanzar un objetivo estratégico mayor: captar el voto femenino y dar vuelta unas elecciones altamente competitivas para convertirse en presidente en 2010. Más allá de sus objetivos particulares, su devenida posición impulsora implicó un avance en materia de licencias por nacimiento.
En breve, la posición del primer mandatario será clave para el resultado de la política pública. Se observa, además, que esta capacidad estratégica de incorporar en el programa de gobierno una medida para captar votos está condicionada por los efectos que pueda tener sobre el electorado y grupos de apoyo propios. En este caso, la reforma del permiso posnatal en el modo en que fue abordado no interpelaba el sistema de creencias de los sectores de apoyo de la centro derecha chilena. Probablemente, diferente hubiera sido el resultado si las demandas en cuestión refirieran otras políticas orientadas a las mujeres, como las de salud reproductiva, o si la reforma incluyera derechos de parejas de mismo sexo.
Por su parte, se evidencia la importancia de la existencia de grupos de la sociedad civil para el impulso de determinadas políticas. A partir de sus estrategias de incidencia, demuestran que, si bien el PE es el actor político con mayor peso en los procesos de formulación de políticas, tiene un rol preponderante en la construcción de la agenda de políticas.
Con todo, este trabajo abona las discusiones sobre los procesos de expansión de políticas sociales bajo gobiernos de derecha, fundamentando que los contextos de alta competencia electoral se presentan como escenarios oportunos para que grupos de la sociedad civil puedan incidir en las agendas de los candidatos, en este caso de derecha, y determinar que adopten decisiones en política pública que en otras circunstancias posiblemente no adoptarían.
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- Referimos aquí al periodo entre la campaña electoral y el momento de la sanción de la Ley 20.545.
- El programa de campaña de Piñera se denominó “Proyecto de Gobierno, para el Cambio, el Futuro y la Esperanza, Chile 2010-2014” (pp. 67, 144 y 145) y en él proponía la “flexibilización” del pre y posnatal y la extensión de este último hasta seis meses.
- Entrevista a experto.
- En 1970, bajo el gobierno de Salvador Allende, se promulgó la Ley 17.301, en la cual se estableció el fuero maternal, aún en vigencia. Esta ley también estableció el derecho a la licencia médica por EGNM, conocida coloquialmente como la Ley del Reflujo (Suseso, 2016).
- En 1985 se estableció, por la Ley 18.418, que los subsidios por descanso prenatal y posnatal y los subsidios por EGMN, de todas las trabajadoras, serían financiados con recursos del Fondo Único de Prestaciones Familiares y Subsidios de Cesantía, compuesto íntegramente por recursos fiscales (Suseso, 2016, p. 8).
- Inclusive la extensión de la licencia posnatal estuvo en discusión en el Consejo Asesor Presidencial de reforma de políticas de infancia en 2006, y en el Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad en 2008.
- De todos modos, como algunos autores sostienen, si bien fue una política orientada hacia las mujeres, debido a la cantidad de días de licencias por maternidad y por la falta de incentivos para que los padres tomen este permiso, puede ser considerada una política maternalista, que presupone que la responsabilidad por el cuidado del recién nacido es exclusiva de la mujer en tanto madre, generando una perpetuación de roles de género (ver: Marzonetto, 2019; Martínez Franzoni y Blofield, 2014).
- Los partidos de centro derecha y derecha son más propensos a favorecer medidas económicas neoliberales y son conservadores en temas como la ley, el orden, la legalización del aborto y la moral familiar. Estos partidos pueden ser identificados por sus posiciones políticas expresadas en la forma en que votan en el Congreso (Mainwaring et al., 2000, pp. 165-166).