RESUMEN
Será el propósito del presente trabajo, sobre la base del concepto de Democracia Delegativa (DD) del autor argentino Guillermo O’Donnell, reflexionar sobre la calidad de la democracia vigente en Argentina, con particular foco en la experiencia de la coalición Cambiemos entre el 10 de diciembre de 2015, momento de la asunción presidencial del ingeniero Mauricio Macri, y el 10 de diciembre de 2017, con motivo del cumplimiento de dos años de gestión de la coalición.
Se hará uso de la estrategia de Estudio de Caso, la que nos permitirá llegar a las siguientes conclusiones sobre el régimen democrático argentino: 1) El proceso electoral se ha desarrollado bajo razonables condiciones de transparencia y competitividad, 2) En el terreno de las libertades civiles y políticas, se encuentran razonablemente garantizadas las libertades de expresión, reunión, asociación y movimiento, 3) El balance resulta complejo en lo concerniente a la dimensión de la rendición de cuentas horizontal.
ABSTRACT
The purpose of this paper is, on the bases of the concept of Delegational Democracy (DD) by Argentinian author Guillermo O’Donell, to reflect on the quality of the democracy currently present in Argentina, with particular focus on the experiences of coalition group ”Cambiemos” (Let’s Change), between December 10th 2015, moment of the presidential inauguration of engineer Mauricio Macri, and December 10th 201, on the occasion of the fulfillment of two years of coalition management.
The use of a case study will let us reach the following conclusions concerning the Argentinian democratic regime:1) the electoral process has been developed under reasonable conditions of transparency and competitiveness; 2) In the field of political and civil rights, freedom of expression, gathering, association, and movement are reasonably guaranteed; 3) The balance is complex as regards the dimension of horizontal accountability.
1. PRESENTACIÓN
Durante la última etapa de su muy fructífera vida académica, el recordado politólogo argentino Guillermo O’Donnell dedicó parte de su esfuerzo intelectual a descubrir y describir a un “nuevo animal teórico” que permitiera dar cuenta de las particularidades de la democracia en nuestra región: la Democracia Delegativa.
Allá por comienzos de los años ’90, ese “nuevo animal” estaba destinado a abordar las características de los regímenes democráticos emergentes en América Latina, en el marco de la oleada neoliberal en el mundo; así Carlos Menem, Fernando Collor de Mello y Alberto Fujimori, entre otros, se transformaban en los más emblemáticos representantes resultantes de la elaboración de esa categoría conceptual (O’Donnell, 1994).
Cerca de dos décadas después, y en el marco de un nuevo ciclo económico y político en América Latina, el autor argentino desarrolló una nueva versión tomando en consideración los múltiples aportes, comentarios y críticas a la versión original. Ya no se trataba de la región de los Menem, Collor de Mello o Fujimori, sino de aquella liderada por Hugo Chávez, Néstor Kirchner, Evo Morales y Luiz Inácio “Lula” da Silva, solo para mencionar algunos referentes emblemáticos (O’Donnell, 2011).
Será el propósito del presente trabajo, sobre la base del concepto Democracia Delegativa (DD) del autor argentino Guillermo O’Donnell, reflexionar sobre la calidad de la democracia vigente en Argentina con particular foco en la experiencia de la coalición Cambiemos entre el 10 de diciembre de 2015, momento de la asunción presidencial del ingeniero Mauricio Macri, y el 10 de diciembre de 2017, con motivo del cumplimiento de dos años de gestión de la coalición.
El 10 de diciembre del presente año la democracia argentina cumplirá 35 años de vigencia, constituyendo este período, iniciado en 1983, el de más larga duración y estabilidad, debiendo sortear durante el mismo innumerables desafíos; mereciendo ser destacados entre otros las cuatro crisis en el sector militar entre 1987 y 1990, la crisis económica de 1989/1990 y la crisis institucional y social del año 2001/2002.
Todo ello en medio de un prolongado ciclo de emergencia (Quiroga, 2005, 2010; Serrafero, 2005) a partir de la década de 1990, durante el cual, no obstante, la democracia argentina a nivel nacional parece haberse constituido en “the only game in town” (Przeworski, 1995).
En este contexto adquiere relevancia el abordaje al gobierno de Cambiemos, que tuvo inicio en diciembre de 2015, en la medida en que se trata de la primera experiencia de gobierno cuyo titular del poder Ejecutivo y líder de la organización Propuesta Republicana-PRO1 el ingeniero Mauricio Macri, no pertenece a ninguna de las dos expresiones políticas más relevantes del siglo XX en la Argentina, la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista, respectivamente (Leiras, 2017)2.
En la primera parte llevaremos a cabo una breve revisión sobre el concepto de Democracia Delegativa (DD), elaborada por el autor argentino en el marco del debate sobre la calidad de los regímenes democráticos en la Ciencia Política. En segundo término, realizaremos una somera presentación del proceso electoral que culminó con la victoria de la coalición electoral Cambiemos. A continuación, y teniendo en consideración los atributos centrales de la DD, realizaremos algunas reflexiones sobre el funcionamiento del régimen político argentino luego del triunfo de la coalición electoral Cambiemos, para finalizar con algunas conclusiones de carácter preliminar sobre los dos primeros años de esta experiencia “de ruptura” en la política argentina.
Se hará uso de la estrategia de Estudio de Caso, la que nos permitirá llegar a las siguientes conclusiones sobre el funcionamiento del régimen político democrático argentino: 1) El proceso electoral se ha desarrollado bajo razonables condiciones de transparencia y competitividad, 2) En el terreno de las libertades civiles y políticas, se encuentran razonablemente garantizadas las libertades de expresión, reunión, asociación y movimiento, 3) El balance resulta complejo en lo concerniente a la dimensión de la rendición de cuentas horizontal.
2. LA DEMOCRACIA DELEGATIVA EN EL CONTEXTO DEL DEBATE SOBRE LA CALIDAD DEMOCRÁTICA
Entendemos como calidad democrática aquella capacidad para aprovechar el potencial único que la poliarquía ofrece en tanto régimen político (Corbetta y Pérez Liñán, 2001). Si bien la participación efectiva y la competencia política evidencian una democracia, un enfoque multidimensional de la calidad democrática pone énfasis en otros factores, tales como la calidad de la vida social, el desarrollo de la ciudadanía, la eficacia institucional y, en forma particular, la rendición de cuentas horizontal (O’Donnell, Iazzetta y Vargas Cullel, 2003).
Este último concepto adquiere especial relevancia para una adecuada comprensión de los diferentes niveles de responsabilidad -vertical y horizontal- (O´Donnell, 2007) a los cuales se encuentran sometidos los líderes políticos en su relación con la ciudadanía, las agencias de control institucional y los diferentes actores sociales y políticos.
En relación con esta cuestión, una consecuencia para destacar en un escenario internacional de multiplicación y, al mismo tiempo, debilitamiento de los actores estatal-nacionales a partir de la década de 1990 hasta nuestros días, fue el surgimiento de regímenes democráticos electos cuya característica definitoria ha sido la relativa irrelevancia de los límites constitucionales sobre el ejercicio del poder y la existencia de fuertes restricciones -por acción u omisión- en el ejercicio de los derechos y garantías individuales.
La perplejidad que generaron estas nuevas democracias llamadas “imperfectas” o “iliberales” o “electorales” (Zakaria, 1997; Merkel, 1999 y 2004; Schedler, 2002) -adjetivación que calificó la baja calidad en formas constitucionales y contenidos ciudadanos de dichas democracias- radicó en los fuertes conflictos y tensiones tanto en términos axiológicos como en el terreno de las prácticas concretas entre las nuevas democracias y los fundamentos del liberalismo constitucional, y que comprendió también al propio modelo de democracia contenido en el desarrollo histórico del estado de derecho.
Si bien los denominados modelos electoral, deficitario o iliberal de democracia se fundamentaron en la soberanía popular como principio de legitimidad del poder político y en el acceso al poder mediante elecciones competitivas, tanto por parte del poder Ejecutivo como así también del poder Legislativo, existieron determinadas prerrogativas que definieron límites al ejercicio del control institucional como, por ejemplo, la extralimitación puesta de manifiesto a través de la utilización recurrente y sistemática de poder de veto, o de los decretos de necesidad y urgencia, teniendo como consecuencia una violación de los límites constitucionales y el debilitamiento de las garantías respecto del ejercicio del poder político basado en el gobierno de la ley (Bosoer y Leiras, 1999).
Aquí es donde estaría presente, entonces, el debate sobre la propia calidad institucional de las democracias emergentes en América Latina y de aquellas instituciones democráticas que permitieran un mejor control de la ciudadanía hacia los líderes políticos (Schmitter y Guilhot, 1998). En este sentido, el funcionamiento de las denominadas democracias delegativas en las últimas dos décadas, tanto en América Latina como en el Este europeo, estuvo alejado de los parámetros de desenvolvimiento que permiten definir a las democracias propias de los países capitalistas desarrollados como formalmente institucionalizadas (O’Donnell, 1996).
Tres son las características centrales del modelo delegativo de democracia elaborado por Guillermo O’Donnell: en primer lugar, la legitimidad de origen del titular del poder Ejecutivo con base en elecciones razonablemente limpias y competitivas; en segundo término, la vigencia de ciertas libertades básicas, como las de expresión, reunión, asociación y movimiento entre otras y; en tercer lugar, la ausencia o debilidad de un aceitado funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas institucional –accountability horizontal-. Las dos primeras condiciones lo asimilan a la democracia representativa, la carencia o debilidad de la tercera lo aleja de la misma, representando entonces no ya un subtipo clásico sino disminuido de democracia (Cuadro I).
Cuadro I. Subtipos de democracia
Fuente: elaboración propia sobre la base de O’Donnell (2011).
Un subtipo disminuido supone la elaboración de categorías en las cuales aparece ausente por lo menos uno de los atributos centrales del género, clase o especie al cual pertenece el subtipo mencionado (Collier y Levitsky, 1998).
La elaboración de subtipos disminuidos tiene como propósito enfrentar el desafío de incrementar la diferenciación analítica para caracterizar adecuadamente a los diversos fenómenos y mantener la validez conceptual evitando el estiramiento conceptual (Collier y Levitsky, 1998, p. 111; Sartori, 1984)3.
Sobre la base de los tres atributos centrales señalados, Guillermo O’Donnell ha desarrollado otros necesarios para la comprensión de la dinámica de las DD:
- La DD expresa e intenta llevar a cabo una manera de concebir y ejercer el poder político, sustentada por algunos presidentes y colaboradores y que suele ser compartida, al menos temporariamente, por importantes franjas de la opinión pública.
- La DD es democrática por dos razones básicas. Una es su legitimidad de origen; es decir, su surgimiento de elecciones que son razonablemente limpias y competitivas. La otra es que durante ella se mantienen vigentes ciertas libertades políticas básicas, tales como las de expresión, reunión, asociación y movimiento.
- La concepción central de la DD es que la elección da al presidente el derecho y la obligación de tomar las decisiones que mejor le parecen para el país, sujeto solo al resultado de futuras elecciones presidenciales.
- En consecuencia, de esta concepción y las prácticas de poder resultantes, las DD consideran un estorbo indebido la “interferencia” de instituciones que ejercen diversos aspectos de control o rendición de cuentas. Ellas incluyen las instituciones básicas del constitucionalismo, el Congreso y el Poder Judicial; asimismo, y señaladamente, también instituciones que las democracias contemporáneas han ido creando para complementar el papel de las básicas contralorías, diversas fiscalías, defensorías, ombudsmen y similares.
- Lo anterior lleva a esfuerzos de las DD por anular, cooptar, suprimir, privar de recursos y/o ignorar las instituciones recién mencionadas.
- Asimismo, esta concepción lleva a que la manera típica de formulación de políticas públicas sea abrupta e inconsulta, aunque el grado en que lo logra depende también de casos y períodos, además que inevitablemente se encuentra -para la toma de esas decisiones y más aún para su implementación- con diversas relaciones fácticas de poder.
- La democracia delegativa tiende al monismo e intenta lograrlo; la única fuente y lugar institucional de la autoridad sería el Poder Ejecutivo. El tipo delegativo es democrático, por las razones expuestas en el punto 2, pero no es ni quiere ser representativo.
- Más globalmente, la concepción de la DD expresa la idea de que en virtud de su elección el líder es la encarnación, o al menos el más autorizado intérprete de los grandes intereses de la Nación. En consecuencia, el líder se siente colocado por encima de las diversas “partes” de la sociedad.
- Lo anterior incluye a los partidos políticos, vistos solo como expresión parcial de esos intereses. De allí que el líder de la DD sea movimientista: lo que pretende dirigir no es un partido o una facción, sino un movimiento que contiene o expresa uno o más partidos, pero no es reducible a ellos.
- Las DD surgen de las crisis. Sus líderes movimientistas, portadores de la concepción hiperpresidencialista que resulta de su hostilidad a todo tipo de accountability, los lleva a presentarse y al parecer creerse auténticos “salvadores de la patria”, quienes necesitan y merecen todos los poderes según ellos necesarios para rescatar a la patria no solo de sus crisis sino también, claro está, de las siniestras fuerzas que las han provocado. Ese discurso de salvación postula inevitablemente una dicotomía patria-antipatria o nación-antinación.
- La DD es ideológicamente “imparcial”. La mayor parte de los casos pertenece, más o menos vagamente a la izquierda. Pero Uribe muestra que bien puede haber una DD de derecha (y Fujimori antes). En el caso de los gobiernos Kirchner, flotan en un espacio indefinido por estos parámetros (O’Donnell, 2011, pp. 21-23).
Afirmábamos al comienzo del presente artículo que, en el marco de un nuevo ciclo económico y político en América Latina, el autor argentino reformuló una definición de la DD tomando en consideración los múltiples aportes, comentarios y críticas a la versión original, teniendo en consideración que ya no se trataba de la región de Fernando Collor de Mello o Fujimori, sino de aquella liderada por Hugo Chávez, Evo Morales y “Lula” da Silva solo para mencionar algunos referentes emblemáticos.
El contexto político argentino transitó, en forma paralela a la evolución de la concepción de DD elaborada por Guillermo O’Donnell, de la experiencia “neoliberal” de Carlos Menem (1989-1999) a la experiencia “populista” de Néstor Kirchner y Cristina Fernández (2003-2015); el modelo argentino de democracia delegativa se desacopló del contenido sustantivo de las políticas públicas llevadas a cabo en el contexto de ambas experiencias políticas (Pérez Liñán, 2012).
A continuación, llevaremos a cabo nuestra reflexión sobre la calidad del régimen democrático argentino ya en tiempos de la alianza Cambiemos. En forma previa, realizaremos una somera síntesis de los aspectos centrales del proceso electoral que tuvo lugar en el año 2015 y que culminó con la victoria de la coalición electoral Cambiemos.
3. LA EXPERIENCIA DE CAMBIEMOS EN ARGENTINA (2015-2017)
3.1. Las elecciones presidenciales de 2015 y el ascenso de Cambiemos
Las elecciones presidenciales de Argentina de 2015 se llevaron a cabo en primera instancia el 25 de octubre de 2015, mediante una primera vuelta, y el 22 de noviembre en una segunda vuelta. Los candidatos fueron elegidos en las elecciones primarias abiertas y obligatorias que se realizaron el 9 de agosto de 2015, provenientes de los partidos que alcanzaron en las mismas el 1,5 % de los votos válidos.
Las encuestas iniciales afirmaban que Daniel Scioli (FPV) triunfaría por amplio margen, e incluso que podría evitar un balotaje. Sin embargo, el resultado de las elecciones presidenciales deparó un triunfo sumamente estrecho para el candidato oficialista, con solo el 37,08% de los sufragios, superando por muy escaso margen a Mauricio Macri (Cambiemos), quien obtuvo el 34,15% de los votos; seguido, en tercer lugar, por Sergio Massa (UNA), con el 21,39%. Luego se ubicaron Nicolás del Caño (3,23%), Margarita Stolbizer (2,51 %) y Adolfo Rodríguez Saá (1,64 %). El porcentaje de votantes alcanzó el 81,07% de los electores habilitados (Cuadro II).
Cuadro II. Elecciones presidenciales Argentina 2015: primera vuelta (25 de octubre de 2015)
Fuente: Dirección Nacional Electoral
Como consecuencia de que ningún candidato superó el umbral, del 45% de los votos o 40-44 por ciento con diferencia de al menos 10 por ciento sobre el segundo más votado, establecido en los artículos 97 y 98 de la Constitución Argentina, se derivó a una segunda vuelta electoral realizada el 22 de noviembre para definir al futuro presidente. Esta segunda vuelta se utilizó por primera vez en la historia en elecciones presidenciales del país, ya que se había llegado a esta instancia en las elecciones de 1973 y 2003, aunque no se efectuaron en aquellas oportunidades debido a las renuncias de los candidatos Ricardo Balbín y Carlos Menem, respectivamente, aun cuando el Dr. Menem había obtenido el primer lugar en la primera vuelta.
La campaña durante la segunda vuelta se polarizó totalmente, con ambos candidatos divididos sobre su postura hacia el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Mientras el candidato oficialista, Daniel Scioli, apostaba por un continuismo en las políticas kirchneristas, Mauricio Macri hizo campaña a favor de cambiar algunas de ellas. Macri criticó abiertamente la campaña negativa contra él efectuada por el Frente para la Victoria-FPV, describiéndola como una «estrategia oscura». En este período, varios políticos kirchneristas e instituciones estatales dirigidas por el FPV publicaron mensajes advirtiendo sobre aquellas consecuencias que traería aparejada la elección de Mauricio Macri como presidente. Scioli defendió dicha campaña, argumentando que se trataba de fomentar la conciencia política.
Finalmente, el balotaje se llevó a cabo el domingo 22 de noviembre. Scioli aceptó su derrota al momento de encontrarse escrutadas el 70% de las mesas de votación. Para ese momento, los resultados provisionales daban a Macri una ventaja de seis puntos por encima de Scioli, con un 53% de los votos. La distancia entre ambos candidatos se redujo lentamente en las horas siguientes, obteniendo finalmente Mauricio Macri un 51,34% de los votos frente al 48.66% obtenido por Daniel Scioli, resultando Macri electo por un margen más estrecho de aquel pronosticado por las encuestas (Cuadro III).
Cuadro III. Elecciones presidenciales Argentina 2015: segunda vuelta
(22 de noviembre de 2015)
Fuente: Dirección Nacional Electoral
La victoria de Mauricio Macri puso fin a doce años de gobierno kirchnerista y dio lugar a un hecho político inédito en la democracia argentina: el acceso de una tercera fuerza a la conducción del poder Ejecutivo nacional (Cuadro IV).
Cuadro IV. Terceras fuerzas Argentina 1983-2015
Fuente: Leiras (2017).
3.2 Democracia argentina en tiempos de Cambiemos. ¿Qué democracia?
Como afirmáramos precedentemente, tres son las características centrales del modelo delegativo de democracia elaborado por Guillermo O’Donnell: en primer lugar, la legitimidad de origen del titular del poder Ejecutivo con base en elecciones razonablemente limpias y competitivas; en segundo término, la vigencia de ciertas libertades básicas como las de expresión, reunión, asociación y movimiento entre otras y; en tercer lugar, la ausencia o debilidad de un aceitado funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas institucional –accountability horizontal-.
Respecto de la primera característica mencionada, el proceso electoral en Argentina se ha desarrollado bajo sumamente razonables condiciones de transparencia y competitividad, no obstante el carácter controversial que adquirió el escrutinio de las elecciones primarias en la provincia de Buenos Aires, como resultado de las denuncias formuladas por la agrupación Unidad Ciudadana-UC, la noche en la cual se llevaron a cabo las PASO4 en todo el país.
De todas maneras, no debe dejar de mencionarse el hecho de que el 10 de diciembre de 2015 la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner rehusó participar en la ceremonia formal de entrega del mando al nuevo mandatario electo. Esta situación originó un insólito impasse institucional con la asunción por un lapso de 13 horas del presidente del Senado Federico Pinedo hasta la realización de la ceremonia de toma del cargo por parte del presidente electo, Mauricio Macri.
La organización antes denominada Frente Para La Victoria-FPV y luego Unidad Ciudadana-UC, reconociéndose a sí misma como una suerte de mayoría natural de los argentinos, ha percibido tanto el resultado electoral del mes de noviembre de 2015 como el de los comicios legislativos de 2017 como una suerte de anomalía política en lugar de concebir al mismo como parte de la natural alternancia propia de toda democracia y, como consecuencia, ha desarrollado estrategias de “resistencia política” a quien ha definido como el “usurpador de la voluntad popular” (Leiras, 2016), constituyéndose en consecuencia en una suerte de “oposición semileal” al gobierno de Mauricio Macri, recordando la expresión del politólogo español Juan Linz (Linz, 1991).
En este contexto, la lentitud del comicio en la provincia de Buenos Aires reavivó aquellas actitudes, del antes FPV ahora Unidad Ciudadana, de impugnación y desconocimiento más profundo de la legitimidad de origen del gobierno de Mauricio Macri.
La nota publicada por el politólogo argentino Ernesto Calvo se encargó de despejar las inquietudes de aquella larga noche del 13 de agosto del 2017:
Mientras los especialistas tratamos de medir las distorsiones de la carga, los medios periodísticos y la imaginación popular vuelan. Las noticias falsas circulan, denunciando robos de boletas, falta de fiscales, manipulaciones de todo tipo que primero explican las diferencias enormes entre los candidatos y, más adelante, el cambio brusco en la tendencia. Se habla de negociaciones secretas, pactos políticos, acuerdos de gobernabilidad.
Este ritual, repetido en dos elecciones consecutivas, tiene motivos estadísticos, pero da cuenta de la política profunda de la Provincia de Buenos Aires. Una política signada por diferencias sociales, culturales y políticas, expresada en múltiples sistemas de partidos en sus ocho secciones electorales. También explica las dificultades que se avecinan en el peronismo, el cual mira un 2019 en el que sus grietas internas difícilmente lograrán cerrarse (Calvo, 2017).En el terreno de las libertades civiles y políticas, se encuentran razonablemente garantizadas las libertades de expresión, reunión, asociación y movimiento. En el último informe de la organización Freedom House, con base en una escala de 1 (Más libre) a 7 (Menos Libre), la Argentina ha obtenido un puntaje equivalente a 2 en materia de derechos políticos y libertades civiles (Freedom House, 2018).
Sin embargo, nos encontramos a la fecha en presencia de un contexto de fuerte polémica respecto de la condición de algunos presos emblemáticos vinculados políticamente al gobierno anterior; tal es el caso de la dirigente social Milagro Sala5 el eje de dicha controversia reside en el carácter común o político de la condición de aquellos presos, como la dirigente mencionada.
Presos políticos o políticos presos, la discusión resulta relevante en la medida en que el eje esté puesto en procedimientos como la prisión preventiva y en el “excesivo celo” en el uso de la misma: aproximadamente la mitad de la población carcelaria se encuentra bajo la figura de la prisión preventiva, no obstante la disminución del porcentaje de reclusos con prisión preventiva entre los años 2006 y 2016. En efecto, mientras en el año 2006 sobre un total de 54.000 presos, un total de 29.052 se encontraban con prisión preventiva -53,80%- en el año 2016, sobre 76.261 presos 36.374 de ellos se encuentran en condición de procesados -47,69%- (Cuadro V).
Cuadro V. Evolución población carcelaria de la República Argentina 2006-2016
Fuente: elaboración propia sobre la base de un informe del Sistema Nacional de Estadísticas acerca de la Ejecución de la Pena (Sneep 2016), publicado por el Ministerio de Justicia de la Nación.
Esto nos lleva a preguntarnos si la prisión preventiva representa uno de los más “democráticos procedimientos utilizados por la justicia no electa”, quizás dado que su aplicación comprende tanto a presos comunes como a aquellos “rockstar” del sistema penitenciario argentino.
En el terreno de la rendición de cuentas horizontal -O’Donnell la denominaba accountability horizontal-, el balance resulta complejo.
El funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia ha dado muestras de independencia política, sorprendiendo incluso al propio poder Ejecutivo en circunstancias que, por su dimensión y relevancia política, llevan normalmente a la puesta en ejecución de diferentes mecanismos de consulta entre los poderes del Estado; tal ha sido el caso de la definición de la jurisprudencia, por parte del máximo tribunal de justicia, para la aplicación de la denominada “Ley del 2×1” en el caso del oficial Luis Muiña.
La decisión de la mayoría, constituida por los ministros Elena Highton de Nolasco, Carlos Rosenkrantz y Horacio Rosatti, declaró aplicable la ley 24.390 (conocida como “Ley del 2×1”), vigente entre los años 1994 y 2001 y hoy derogada, que reducía el cómputo de la prisión debido a que se trataba de la ley más benigna. En disidencia votaron los jueces Ricardo Lorenzetti, presidente de la Corte Suprema de Justicia, y el ministro Juan Carlos Maqueda, quienes señalaron que esa reducción no era aplicable a los delitos de lesa humanidad.
Más que tratarse de un cambio conceptual en el paradigma sobre los Derechos Humanos por parte del poder Ejecutivo -ausente en el caso del actual gobierno-, la interpretación de la ley 24.390 se constituyó en el marco de una sorda disputa de poder dentro de la propia corte, la cual tuvo su expresión en un fallo dividido que venía a expresar en toda su dimensión ese conflicto interno6.
El funcionamiento del Congreso argentino pareció alejarse en los dos primeros años del gobierno de Cambiemos de las clásicas figuras de “la máquina de impedir” o “la escribanía”, utilizadas para describir el comportamiento del organismo colegiado en otras etapas de su historia política reciente; en efecto, la situación de un gobierno en híper minoría y una oposición mayoritaria fragmentada, abrieron paso a una nueva forma de relación entre el poder Ejecutivo y el Congreso nacional.
¿Cuál ha sido el resultado de esa peculiar combinación? Por una parte, menor nivel de producción legislativa; por otra, mayor iniciativa del Congreso, por momentos con una llamativa ausencia de trabajo político previo por parte del Ejecutivo nacional, aún en un contexto como el de las sesiones extraordinarias, previstas constitucionalmente para el tratamiento de la agenda propuesta por el poder Ejecutivo: el trámite de la reforma al impuesto a las ganancias en las sesiones extraordinarias del año 2016 y el intento de bloqueo legislativo al proyecto de reforma previsional en el último período de sesiones extraordinarias del 2017, atestiguan las dificultades políticas del oficialismo para garantizar de manera efectiva el control de la agenda política en ese período.
El último informe confeccionado por la organización no gubernamental Directorio Legislativo señaló entre sus principales conclusiones:
- De las 75 leyes sancionadas en el período 2017, 21 fueron proyectos enviados al Congreso por el poder Ejecutivo, lo que representa un 28% del total. Las demás 54 leyes (72%) fueron redactadas por legisladores nacionales.
- De las leyes sancionadas en 2017 que tuvieron origen en el poder Legislativo (54 leyes en total), el 59% (32 leyes) fue una serie de proyectos presentados por legisladores de la oposición. Las leyes impulsadas por legisladores oficialistas explican el 30% (16 leyes) del total. Las iniciativas presentadas por legisladores del oficialismo y de la oposición, en conjunto, representan el 11% (6 leyes) del total.
- El balance legislativo 2017 indicó que, de las 75 leyes aprobadas, el 72% tuvo origen en el poder Legislativo. La tasa de participación legislativa del presidente Macri en 2017 (28%) se mantuvo casi igual que en 2016 (27%). En 2015, durante la última presidencia de CFK, esta tasa fue de 43%. Durante el año 2016, el 87% de las leyes fue originado en el poder Legislativo, siendo un 73% de la oposición.
- Durante el año 2017 nuevamente la mayoría de las leyes fue propuesta por la oposición (59%). Sin embargo, su participación disminuyó 14 puntos (Directorio Legislativo, 2017).
La preservación, por parte del oficialismo, del control de organismos como la Oficina Anticorrupción-OA ha sido objeto de fuertes objeciones por parte de la oposición7. Dos han sido los ejes principales de la controversia política.
El primero de ellos estaba asociado al cumplimiento o incumplimiento de los requisitos para ostentar el cargo por parte de la titular designada por medio del decreto 252/2015 para la dirección del organismo, Laura Alonso. El motivo principal de la impugnación estaba asociado a la propia interpretación del artículo 7 del decreto 102/99, de creación de la Oficina Anticorrupción, el cual establecía como condición disponer de no menos de seis años en el ejercicio profesional de la abogacía o idéntica actuación en el Ministerio Público o Poder Judicial.
La titular, Laura Alonso, es Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires-UBA y Máster en Administración Pública y Políticas Públicas de la London School of Economics-LSE. Entre otros cargos ha sido Diputada nacional por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre los años 2009 y 2015, Directora Ejecutiva de la Fundación Poder Ciudadano, docente y miembro del movimiento de Transparencia Internacional. Nos encontramos en presencia de una funcionaria con destacados antecedentes académicos y profesionales pero que no parecía cumplir con la estricta condición establecida en el artículo 7 del decreto de creación de la OA.
Finalmente, con la firma del ministro de Justicia y Derechos Humanos, Germán Garavano, el decreto 252/15 publicado en el Boletín Oficial cambió el requisito establecido por el decreto 102/99. Por este motivo, el nuevo decreto estableció que el funcionario a cargo “deberá poseer título universitario, sólida formación académica, antecedentes profesionales calificados en derecho, ciencias sociales o economía y una reconocida trayectoria democrática y republicana”.
El otro eje de la controversia tuvo relación con el hecho de la designación de una funcionaria, integrante del núcleo duro del oficialismo, a cargo de una agencia de control de los actos administrativos del propio poder Ejecutivo.
El argumento principal de la impugnación giraba no tanto sobre los incuestionables antecedentes académicos y morales de la Licenciada Alonso sino, más bien, sobre el escepticismo que provocaba el hecho de que la funcionaria propuesta ejerciera con convicción republicana su función de contralor al poder político, procediendo de la misma extracción política de aquellos funcionarios a los que debería monitorear. La discusión sigue vigente a la fecha.
Así también cierta tentación decretista, mayor que la de Cristina Kirchner y Raúl Alfonsín pero de todas maneras más moderada a la fecha que la de Carlos Menen, Fernando De La Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner, ha sido señalada: a la fecha de realización de este trabajo el presidente Mauricio Macri ha utilizado el recurso institucional de los Decretos de Necesidad y Urgencia-DNU en 35 oportunidades, con un promedio de 1,45 DNU por mes frente a 10 DNU y 0,14 por mes de Raúl Alfonsín, 76 DNU y 0,79 por mes de Cristina Fernández de Kirchner, 73 DNU y 3,04 por mes de Fernando De La Rúa, 545 DNU y 4,36 por mes de Carlos Menem, 270 DNU y 5,09 por mes de Néstor Kirchner y 158 DNU y 9,29 por mes de Eduardo Duhalde (Cuadro VI).
Cuadro VI. Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente 1983-2011
Fuente: elaboración propia sobre la base de Zelaznik, 2011 y www.chequeado.com
En relación con la tentación decretista aludida, uno de los hechos más cuestionados de la administración de Cambiemos, sin duda, ha sido el intento de designación en comisión de los dos nuevos integrantes de la Corte Suprema al inicio de la nueva gestión, Horacio Rosatti y Carlos Rosenkranz, mediante el decreto 83/2015; en el cual se señaló que “es absolutamente necesario que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se encuentre en condiciones plenas de funcionamiento a la mayor brevedad posible, por lo que resulta procedente la designación de dos juristas para integrar el Alto Tribunal”.
Finalmente, y tras la decisión de dar marcha atrás con el nombramiento unilateral por parte del poder Ejecutivo, se sometió el pliego de ambos candidatos a integrar el máximo tribunal al escrutinio establecido en el proceso de selección establecido en la Constitución Nacional y el Decreto 222/2003 y, luego de una compleja votación, resultó aprobada la designación de Horacio Rosatti y Carlos Rosenkranz, el primero con 60 votos afirmativos y 10 votos negativos, y el segundo por 58 votos a favor y 12 votos en contra; contribuyó al éxito de la designación la fractura operada en el bloque del Frente Para La Victoria en el Senado Nacional8.
En medio de un balance con luces y sombras en materia institucional, resulta auspicioso el informe brindado por la organización Open Knowledge International año 2016, que ubicó a la Argentina en el puesto 17, junto con Singapur, en el ranking de transparencia y acceso a la información pública, representando una significativa mejora dado que la ubicación de la Argentina había sido en el lugar 54 en el año 2015 y 50 en el año 2014.
Dicho ranking mide 15 conjuntos de datos brindados por el gobierno nacional. Entre ellos, los ítems mejor calificados fueron los referidos al presupuesto del Gobierno, las estadísticas nacionales, el pronóstico del tiempo y el registro de compañías. En un lugar intermedio se ubicaron las leyes nacionales, información sobre calidad del aire y las compras. Y la peor calificación correspondió a los datos electorales, los gastos de gobierno y los dueños de las tierras9.
El balance aquí presentado nos permite sostener que la experiencia de Cambiemos marca el inicio de una nueva e incierta transición en la Argentina, no ya de gobierno sino de régimen democrático, de la democracia delegativa a una auténtica democracia representativa y republicana.
4. CONCLUSIONES
Ha sido el propósito del presente trabajo, sobre la base del concepto de Democracia Delegativa (DD) del autor argentino Guillermo O’Donnell y teniendo en consideración los atributos centrales de la DD, reflexionar sobre la calidad institucional de la democracia vigente en la Argentina, con particular foco en la experiencia del gobierno de Cambiemos entre diciembre de 2015 y diciembre de 2017.
En la primera parte, hemos llevado a cabo una breve revisión sobre el concepto de Democracia Delegativa (DD) elaborada por el autor argentino en el contexto del debates sobre la calidad democrática, en segundo término realizamos una somera presentación del proceso electoral que culminó con la victoria de la coalición electoral Cambiemos; a continuación, y teniendo en consideración los tres atributos centrales de la DD, realizamos algunas reflexiones sobre el funcionamiento del régimen político argentino luego del triunfo de la coalición electoral Cambiemos, para finalizar con el esbozo de algunas conclusiones de carácter preliminar sobre los dos primeros años de esta experiencia “de ruptura” en la política argentina.
Teniendo en consideración los tres atributos centrales de la DD, presentamos a continuación las principales conclusiones de este breve ensayo:
- Respecto de la primera característica mencionada, el proceso electoral se ha desarrollado bajo razonables condiciones de transparencia y competitividad, no obstante, el carácter controversial del escrutinio de las elecciones primarias en la provincia de Buenos Aires y las denuncias de la agrupación Unidad Ciudadana. La nota publicada por el politólogo Ernesto Calvo se encargó de despejar las inquietudes de aquella larga noche del 13 de agosto de 2017.
- En el terreno de las libertades civiles y políticas, se encuentran razonablemente garantizadas las libertades de expresión, reunión, asociación y movimiento, aún en un contexto de fuerte polémica respecto de la condición de algunos presos emblemáticos, vinculados con el gobierno anterior.
- En el terreno de la rendición de cuentas horizontal –accountability horizontal la denominaba O’Donnell-, el balance resulta complejo:
3.1. El funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia ha dado muestras de independencia, sorprendiendo incluso al propio poder Ejecutivo en ciertas circunstancias como, por ejemplo, la interpretación de la aplicación de la denominada “Ley del 2 x1” para Luis Muiña. Más que un cambio conceptual en el paradigma sobre los Derechos Humanos -ausente en el caso del actual gobierno, por cierto-, la ley se constituyó en el marco de una sorda disputa de poder dentro de la propia corte, el cual tuvo su expresión en un fallo dividido que venía a expresar ese conflicto interno.
3.2. El funcionamiento del Congreso argentino pareció alejarse en estos dos años de las clásicas figuras de “la máquina de impedir” o “la escribanía”; un gobierno en híper minoría y una oposición mayoritaria fragmentada abrieron paso a una nueva forma de relación entre el poder Ejecutivo y el Congreso Nacional ¿El resultado? Menor producción legislativa y mayor iniciativa del Congreso, por momentos con una llamativa ausencia de trabajo político previo por parte del Ejecutivo nacional -el tratamiento de la reforma al impuesto a las ganancias y la última reforma previsional en período de sesiones extraordinarias así lo atestiguan-.
3.3. Algunas sombras para destacar: el intento de designación en comisión de dos nuevos integrantes de la Corte Suprema al inicio de la nueva gestión, la preservación por parte del oficialismo del control de organismos como la Oficina Anticorrupción-OA y cierto impulso decretista, mayor que la de Cristina Kirchner y Raúl Alfonsín, pero de todas maneras más moderado que aquel de Carlos Menem, Fernando De La Rúa, Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner.
3.4. En medio de un balance de luces y sombras, resulta auspicioso el informe brindado por la organización Open Knowledge International año 2016, que ubicó a la Argentina en el puesto 17, junto con Singapur, en el ranking de transparencia y acceso a la información pública, representando una significativa mejora dado que la ubicación de la Argentina había sido en el lugar 54 en el año 2015 y 50 en el año 2014.
En suma, y entendiendo como el politólogo italiano Leonardo Morlino que toda transición representa esos momentos fluidos y confusos donde se mezclan lo viejo y lo nuevo, la experiencia de Cambiemos marca el inicio de una nueva e incierta transición en la Argentina, no ya de gobierno sino de régimen democrático, de la democracia delegativa a una auténtica democracia republicana.
El gran interrogante que el tiempo deberá encargarse de responder es si asistimos a la finalización del largo ciclo de emergencia que tuvo inicio a comienzos de la década de 1990, abriendo paso a la definitiva normalización del sistema político argentino.
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- Nacida a comienzos del siglo con el nombre Compromiso para el Cambio, adoptó el nombre actual de Propuesta Republicana (PRO) a partir del año 2008.
- Merece ser destacado que Propuesta Republicana conformó, en el año 2015, una coalición electoral bajo el nombre de Cambiemos en alianza con la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica, entre los socios principales.
- Otras estrategias alternativas son la elaboración de una Escala de Abstracción, Precisar/agregar atributos definitorios a la clase original, Neutralización vs. Hibridación, y la Modificación del concepto abarcante, entre otras.
- Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias. Mecanismo aprobado en el año 2009 y estipulado en la Ley 26.571, denominada “Ley de democratización de la representación política, transparencia y equidad electoral”, sancionada el 2 de diciembre del mencionado año.
- Milagro Sala es una dirigente política, social e indígena argentina, líder de la Organización Barrial Túpac Amaru, una organización especialmente conocida por su labor de construcción de viviendas en la provincia de Jujuy, e integrante de la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA). Se desempeñó como diputada provincial en la Legislatura por el Frente Unidos y Organizados de Jujuy entre diciembre de 2013 y noviembre de 2015, cuando renunció por haber sido elegida para ocupar una banca del Parlasur por el Frente para la Victoria. En enero de 2016 fue arrestada debido a un acampe que realizaron diferentes cooperativas en reclamo contra el gobernador Gerardo Morales. Esta detención ha sido considerada como de carácter político por diversas organizaciones nacionales e internacionales de Derechos Humanos, así como por la Procuraduría de Violencia Institucional.
- La sentencia fue dictada en el caso de Luis Muiña (Expte “BIGNONE, Benito A. y otro (s) recurso extraordinario”). Resulta evidente la incomprensión e incomodidad del gobierno de Mauricio Macri en relación con la cuestión de los Derechos Humanos, aun contando con figuras de relieve en el tema, como Santiago Cantón; frente a esa incomodidad, el gobierno tiende a “dejar hacer” en un tema de especial sensibilidad, lo cual permite la continuidad de la política de esclarecimiento reiniciada en 2003, aun cuando la misma sea desde esa incomodidad e incomprensión aludida
- La Oficina Anticorrupción-OA es una secretaría perteneciente al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina, la cual se encuentra a cargo de un Secretario de Ética Pública, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
- Horacio Rosatti es abogado, escribano y doctor en Ciencias Jurídicas por la Universidad Nacional del Litoral y máster en evaluación de impacto y gestión ambiental por la Universidad Nacional de Santa Fe, además de ser docente de grado y posgrado. Fue convencional constituyente por Santa Fe en la reforma de la Constitución Nacional, Intendente de la ciudad de Santa Fe, Procurador General del Tesoro, Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y conjuez de la Corte.
Carlos Rosenkrantz es abogado de la UBA, magíster en Derecho y doctor en Ciencias del Derecho de la Universidad de Yale. Ha sido rector de la Universidad de San Andrés, becario de la Comisión Fullbright y miembro del claustro de la Yale Law School. Además, fue asesor del Banco Mundial, del Consejo para la Constitución de la Democracia y de la Honorable Convención Constituyente.
- https://index.okfn.org/place/ar/. La Open Knowledge Foundation (OKF) (en español, Fundación Conocimiento Abierto, FCA) es una fundación sin ánimo de lucro, creada en 2004. Apoya la difusión del conocimiento abierto en su sentido más amplio, incluyendo conceptos como el contenido abierto (Open content) y datos abiertos (Open data)