La obra El futuro del Estado en la Argentina, escenarios en disputa hacia el año 2030 nos invita a reflexionar sobre los posibles derroteros del Estado y la administración pública, en un viaje que nos adentra en las distintas visiones que rivalizan por la construcción del futuro. Escrita y dirigida por Gustavo Blutman y Horacio Cao, y con la participación del equipo de investigadores que integran el Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, la obra tiene entre sus múltiples méritos su carácter novedoso y pionero, pues se inmiscuye en una campo poco explorado por las Ciencias Sociales en Argentina, el de los estudios prospectivos.
Tal como nos advierten los autores, los estudios prospectivos o estudios del futuro no buscan pronosticar, predecir ni adivinar los sucesos venideros. En su lugar, afirman, son un “…campo de conocimiento para la interrogación sistemática y organizada del porvenir” (p. 25). La finalidad de este tipo de estudios es la construcción de escenarios plausibles; su virtud es darnos elementos para anticiparnos y prever respuestas ante las distintas variantes del devenir económico, social, político, tecnológico y cultural. La tarea es ambiciosa y no está exenta de riesgos. Sin embargo, los autores manifiestan que no adoptan una mirada determinista ni teleológica; es decir, el devenir no tiene una trayectoria inequívoca, necesaria e inevitable, ni está organizado en virtud de algún principio trascendental o universal. En otras palabras, el futuro no está escrito.
Pero esta certeza no impide reconocer que es posible, a partir de la reflexión estructurada, la recopilación de evidencia y el análisis de la opinión de expertos, identificar con distintos grados de probabilidad diferentes itinerarios factibles y tendencias en pugna. Y es en este punto en donde los estudios prospectivos dan cuenta de su valía y utilidad. Tal como asegura Carles Ramió en el prólogo, las poblaciones atraviesan momentos de profunda incertidumbre y desconcierto en el marco de sociedades cambiantes y cada vez más complejas. Asimismo, fenómenos tales como la revolución tecnológica, el surgimiento de nuevas y complejas demandas sociales, la presencia latente de riesgos globales de diverso cuño, han corroído la confianza ciudadana en la capacidad de los poderes públicos para dar respuesta a estos desafíos. Los estudios prospectivos nos ofrecen las herramientas y categorías analíticas necesarias para no solo desentrañar los futuros posibles e identificar lo más probables, sino también para diseñar estrategias de intervención en el presente.
El meticuloso y profundo análisis llevado a cabo por el grupo multidisciplinario de investigadores que componen el CIAP, aplica la potencia de este método a una realidad concreta, la Argentina, sin renunciar por ello al análisis contextual, tanto regional como global.
El libro se organiza en cinco apartados. En los primeros dos, de tinte conceptual, se sumergen en la definición y en los distintos abordajes de los estudios prospectivos, para luego continuar con un recorrido teórico e histórico sobre la noción de Estado y Administración Pública. Aquí los autores introducen la noción de patrón de intervención estatal (que daría cuenta, entre otras cosas, de la siempre borrosa y cambiante frontera funcional entre el sector público y privado) y del modelo de gestión estatal. Ambos elementos, enraizados siempre en un determinado contexto económico, político, social e internacional, han adoptado manifestaciones específicas a lo largo de los distintos momentos históricos de nuestro país.
En el tercer capítulo ingresamos de lleno en el núcleo de la elaboración, describiendo y analizando los escenarios futuros posibles en Argentina, sin dejar de reseñar, simultáneamente, los principales movimientos que se avecinan en América Latina y el mundo. Identifican tres corrientes con mayores probabilidades de prevalecer y plasmarse en un programa estatal y político. Recurriendo a un lenguaje metafórico, nombran a estas tres vertientes como el Dogma Vigente, que representa la mirada ortodoxa, Regreso al Futuro y Camino Sinuoso, ambas expresiones de una concepción heterodoxa (radical una, reformista la otra). Existen otras familias ideológicas, agregan los autores, pero con posibilidades significativamente menores de acceder a la conducción del aparato estatal en Argentina. Estas son el militarismo, la izquierda internacional y el ecologismo antiproductivista.
Cada una de estas presenta una posición divergente acerca del decurso que seguirá la historia en los años venideros y, consecuentemente, albergan convicciones disímiles en relación con el patrón de intervención que deberá asumir el Estado y con el modelo de gestión adecuado para atender los desafíos futuros que prevén. Las indagaciones realizadas por los miembros del CIAP permitieron, a su vez, reconstruir para cada corriente la imagen utópica del futuro; esto es, aquel escenario que designa todo lo bueno y deseable; también, la distópica, es decir, aquella que concentra los principales peligros, preocupaciones y temores.
Ahora bien, los investigadores se encargan de asentar que tanto el Dogma Vigente, como el Camino Sinuoso y el Regreso al Futuro son tipos ideales. Es decir, son construcciones arquetípicas y, como tales, herramientas conceptuales que recogen y resaltan algunos rasgos de los fenómenos estudiados. Por ende, no ha de esperarse su manifestación pura en la realidad, pues se trata de modelos teóricos.
El Dogma Vigente, cuya existencia está vinculada con los desarrollos teóricos de los países del OCDE y organismos multilaterales de crédito, vislumbra un escenario en el que la globalización mercantil se encuentra consumada y en el que el rol del mercado como gran organizador de la vida económica y social se haya suficientemente extendido. En este sentido, confía en un equilibrio social en donde el Estado quede reducido a una mínima expresión, abocándose a la tarea de asegurar el funcionamiento, expansión e institucionalización de los mercados.
Las vertientes heterodoxas, en tanto, plantean la posibilidad de desviarse de la senda neoliberal. Si bien incluye una variada gama de perspectivas, en términos generales, todas coinciden acerca del mal diagnóstico del Dogma Vigente sobre ciertas tendencias globales, y resaltan los efectos negativos de la plena implementación de sus principios, sobre todo en lo tocante al desgranamiento de los lazos sociales y territoriales. En cuanto a las diferencias que separan a los distintos enfoques dentro de la familia heterodoxa, es menester destacar el foco en la participación de la sociedad civil que hace el Camino Sinuoso. Con una sólida confianza en la maduración democrática de las sociedades y en el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación, avizoran una refundación de la democracia participativa y la disolución de las estructuras concentradas de poder. No reniega del mercado como asignador más eficiente de bienes, servicios y tareas, y comparte con la visión ortodoxa la desconfianza por un Estado con abundantes prerrogativas (de allí su adjetivación como sinuoso). Por el contrario, le otorga a este el rol de gestor relacional, en el marco de una sociedad en red. La variante del Regreso al Futuro, por su parte, se relaciona con las expresiones políticas nacional-populares. Desde esta perspectiva, el Estado será el instrumento por antonomasia para la realización de una transformación social en beneficio de los sectores populares. No niega la existencia del mercado, pero sostiene que deberá subsumirse a las regulaciones y limitaciones que imponga la conducción política. La metáfora escogida para nombrar a este enfoque remite a que los proyectos políticos estado-céntricos tuvieron gran relevancia durante gran parte del siglo XX. La idea de retorno a una experiencia conocida entrevé la posibilidad de aprender de la Historia.
A partir de esta matriz analítica, en el capítulo cuarto, el equipo de investigadores del CIAP se da a la tarea de bucear en problemáticas específicas del futuro estatal. Allí se recorren temas como el servicio civil, el uso de tecnologías en el sector público, el presupuesto y la gestión fiscal, la planificación y, finalmente, las relaciones intergubernamentales.
Con todo, uno de los principales aportes del libro es que nos introduce y nos incita a reflexionar sobre los debates acerca del futuro en tres claves fundamentales: de gestión, histórica y política.
Los estudios prospectivos son exhibidos en la obra como una herramienta de gestión esencial para la planificación de mediano y largo plazo. En efecto, buscan mejorar la capacidad de los tomadores de decisiones para elaborar respuestas ante escenarios previsibles, o bien contribuir en el diseño de estrategias que permitan alcanzar los horizontes deseados.
Además hemos notado que los escenarios futuros posibles, probables y/o deseables no nacen por generación espontánea. En cada uno de los enfoques y perspectivas acerca del porvenir resuenan los ecos del pasado. Definir futuros plausibles encierra, al mismo tiempo, el ejercicio de interpretar y valorar los tiempos acaecidos y mensurar sus efectos sobre el presente. Por añadidura, las deliberaciones sobre el Estado y la administración pública del mañana son una arena de disputa política, en donde la pugna entre uno u otro escenario deseable se relaciona con las acciones que se realizan en el presente. Se trata, en definitiva, de una lucha entre diversos grupos de interés por definir el sentido de los procesos políticos pasados y actuales, en el marco de una carrera por colonizar el futuro.