RESUMEN
El reconocimiento de las Escuelas Matrices como Instituciones de Educación Superior (IES) facultadas para otorgar títulos profesionales propios de su función, junto con la creación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior en 2006, ha permitido al Estado de Chile consolidar un marco de política pública que regula y promueve la calidad de la educación terciaria. Dentro de este escenario, las Escuelas Matrices participan de manera voluntaria en los procesos de acreditación institucional, asimilados al actual subsistema técnico-profesional. La evolución de sus mecanismos internos de aseguramiento de la calidad les ha permitido alcanzar niveles de acreditación de excelencia y avanzado. Sin embargo, su particular estructura jerárquica, la rotación de autoridades, la inexistencia de carrera académica y la dificultad para consolidar la planificación estratégica e integración de sistemas de información reflejan los desafíos que enfrenta al aplicar políticas de calidad a instituciones que combinan funciones formativas, con misiones propias de la defensa y la seguridad del país.
ABSTRACT
The recognition of Military and Security Schools as Higher Education Institutions (HEIs) authorized to award professional degrees specific to their function, together with the creation of the National Higher Education Quality Assurance System in 2006, has enabled the Chilean State to consolidate a public policy framework that regulates and promotes the quality of tertiary education. Within this scenario, this schools voluntarily participate in institutional accreditation processes, assimilated into the current technical-professional subsystem. The evolution of their internal quality assurance mechanisms has enabled them to achieve levels of accreditation of excellence and advanced. However, their particular hierarchical structure, the rotation of authorities, the lack of an academic career path, and the difficulty in consolidating strategic planning and integrating information systems reflect the challenges faced when applying quality policies to institutions that combine training functions with missions specific to the country’s defense and security.
RESUMO
O reconhecimento das Escolas Militares e de Segurança como Instituições de Ensino Superior (IES) habilitadas a conceder títulos profissionais próprios da sua função, juntamente com a criação do Sistema Nacional de Garantia da Qualidade do Ensino Superior em 2006, permitiu ao Estado do Chile consolidar um quadro de políticas públicas que regula e promove a qualidade do ensino superior. Nesse cenário, as Escolas Matrizes participam voluntariamente nos processos de acreditação institucional, assimilados ao atual subsistema técnico-profissional. A evolução dos seus mecanismos internos de garantia da qualidade permitiu-lhes atingir níveis de acreditação de excelência e avançados. No entanto, a sua estrutura hierárquica particular, a rotação de autoridades, a inexistência de carreira académica e a dificuldade em consolidar o planeamento estratégico e a integração de sistemas de informação refletem os desafios que enfrenta ao aplicar políticas de qualidade a instituições que combinam funções formativas com missões próprias da defesa e segurança do país.
PALAVRAS-CHAVE: qualidade, acreditação, escolas militares e de segurança, instituição de ensino superior, política pública
1. ANTECEDENTES
A principios de los años noventa surgió una creciente preocupación por la calidad educativa impartida por las Instituciones de Educación Superior (IES) en Chile. Este interés inicial se materializó en los primeros procesos de licenciamiento –luego denominados procesos de acreditación–, dirigidos por el Consejo Nacional de Educación (CNED). Estos procesos evaluaban a las IES privadas surgidas de la Reforma a la Educación de 1981, una responsabilidad que antes recaía en las universidades públicas o tradicionales. La proliferación de nuevas IES, hizo imperativo establecer un organismo autónomo y dedicado exclusivamente a esta labor.
Antes de la reforma, la educación terciaria se caracterizaba principalmente por ser una responsabilidad pública financiada por el Estado y regulada por las instituciones. Este sistema se conocía como autonomía privilegiada, debido a la garantía de recursos estatales dentro de un marco de autorregulación corporativa.
El 10 de marzo de 1990 se promulgó la Ley 18.962, conocida como la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), actual Ley General de Educación (LGE), que establece los principios y objetivos de la educación en todos sus niveles. Esta ley también otorga reconocimiento oficial del Estado a las Instituciones de Educación Superior, detallando sus roles y funciones. En 1999 se crearon la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) y la Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado, inicialmente bajo la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (Conicyt). Luego, estas comisiones fueron integradas en la actual Comisión Nacional de Acreditación (CNA), establecida en 2006 (Molina y Letelier, 2020).
El CNAP inició los procesos de acreditación o de evaluación de la calidad mediante un modelo metodológico experimental, construido participativamente en procedimientos y criterios de evaluación, logrando una experiencia ajustada a las características del sistema nacional (Zapata, 2004). Primeramente, los procesos de acreditación se iniciaron en el ámbito de las carreras y programas, a diferencia de lo que actualmente sucede, donde también se acredita la institución, dado el interés manifestado por las áreas profesionales afines y, de forma paulatina y creciente, entre IES.
Por estos motivos, surgió la necesidad de desarrollar un sistema integral de aseguramiento de la calidad que también abarcara a las propias instituciones, sosteniendo que las deficiencias identificadas en los procesos de evaluación, tanto internos como externos, se debían más a decisiones institucionales que a aspectos manejables dentro de las unidades académicas (Zapata, 2004); y se establecieron como áreas mínimas de evaluación la gestión institucional y la docencia de pregrado.
1. 1. Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad y Acreditación
En 2006, la promulgación de la Ley 20.129 marcó la institucionalización del aseguramiento de la calidad, iniciado con la experiencia piloto de las primeras acreditaciones realizadas por el CNAP (Lemaitre et al., 2012). Esta ley estableció un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad conformado por el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Educación, la Comisión Nacional de Acreditación y la Superintendencia de Educación Superior, cada uno con funciones y deberes, como se observa en la siguiente imagen:
Entre las principales funciones del sistema, se encuentra:
El desarrollo de políticas que promuevan la calidad, pertinencia, articulación, inclusión y equidad en el desarrollo de las funciones de las instituciones de educación superior; la identificación, recolección y difusión de los antecedentes necesarios para la gestión del Sistema y la información pública; el licenciamiento de instituciones nuevas de educación superior; la acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas; la fiscalización del cumplimiento, por parte de las instituciones de educación superior, de las normas aplicables a dicho sector, en especial a la consecución de los fines que les son propios; así como del cumplimiento de sus compromisos financieros, administrativos y académicos (Ley 20.129, de 2006, artículo 1º).
En 2018 se promulgó la Ley 21.091 sobre Educación Superior -complementaria a la dictada en 2006, que introdujo cambios significativos al sistema, incluyendo la transformación de la acreditación institucional de voluntaria a obligatoria. Además, modificó el enfoque evaluativo, pasando del análisis del cumplimiento de los propósitos institucionales a la verificación de criterios y estándares predefinidos (Ley 21.091, de 2018). Esta ley estableció nuevos criterios y estándares para la acreditación institucional: un modelo para el Subsistema Universitario y otro para el Subsistema Técnico Profesional, compuesto por Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica; que entró en vigencia el 1 de octubre de 2023. Además, se ampliaron las áreas o dimensiones de acreditación y se clasificaron como obligatorias u opcionales, como se ilustra en el siguiente cuadro:
En la actualidad, la acreditación institucional consiste en la:
[…] evaluación y verificación del cumplimiento de criterios y estándares de calidad, los que se referirán a recursos, procesos y resultados; así como también, al análisis de mecanismos internos para el aseguramiento de la calidad, considerando tanto su existencia como su aplicación sistemática y resultados, y su concordancia con la misión y propósito de las instituciones de educación superior (Ley 21.091, de 2018, Art. 81).
Por tanto, actualmente la acreditación es un proceso obligatorio y abarca una evaluación integral que incluye todas las sedes, funciones y niveles de los programas ofrecidos por una institución, así como sus carreras y programas de pregrado y posgrado. Se establecieron nuevas dimensiones evaluativas para la acreditación institucional:
1) Docencia y resultados del proceso formativo.
2) Gestión estratégica y recursos institucionales.
3) Aseguramiento interno de la calidad.
4) Vinculación con el medio.
5) Investigación, creación y/o innovación.
Únicamente la última dimensión será voluntaria, aunque su acreditación es necesaria para obtener el período máximo de 7 años de acreditación. Además, se definieron estándares para cada criterio dentro de estas dimensiones, los cuales se clasifican en tres niveles progresivos de logro.
Al respecto, es necesario precisar que, la educación superior en Chile está compuesta por Universidades (UES), Institutos Profesionales, (IP), Centros de Formación Técnica (CFT) e Instituciones de Educación Superior de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad (Ffaaos). Estas últimas pueden ser clasificadas como Ues –como es el caso de las Academias de las Ffaaos–, como IP como es el caso de las Escuelas Matrices, o CFT como son los Centros de Capacitación de las Ffaaos, constituyéndose, así como el cuarto integrante de la educación terciaria. Con las modificaciones de la Ley 21.091, actualmente estas IES son parte de los subsistemas antes mencionados, como se ilustra a continuación:
La Ley General de Educación reconoce y cataloga a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad como IES distintas a las Universidades, Institutos Profesionales o Centros de Formación Técnica (ver artículos 52 y 53); no obstante, en función de los procesos de acreditación, estas IES son encasilladas en el subsistema universitario o técnico profesional para el cumplimiento de criterios y estándares de acreditación institucional, distribuyéndolas entre subsistemas ya sean academias (asimilado a universidades), escuelas matrices, escuelas de suboficiales o especialidades (asimilado a técnico profesional), pese a las diferencias orgánicas y misionales de este tipo de IES.
El presente artículo busca analizar cómo los procesos de acreditación han incidido en la calidad formativa y la gestión institucional de las Escuelas Matrices, considerando sus particularidades misionales y normativas dentro del sistema de educación superior chileno.
1. 2. Procesos de acreditación y Escuelas Matrices
Con la promulgación de la LOCE, en 1990, actual LGE, en su título III, artículo 33, letra d), se reconoce a las IES de las Ffaaos; es decir del Ejército, Armada, Aviación y Carabineros, como Instituciones de Educación Superior (Vergara, 2021). En el caso de la Policía de Investigaciones, esto ocurrió en 1998, con la Ley 19.584, que modifica la Ley 18.962, sobre la orgánica constitucional, incorporando a IES reconocidas por el Estado. Estas IES tienen fines educacionales distintos a instituciones tradicionales: su propósito normativo principal es formar personal para la defensa nacional y el mantenimiento del orden y seguridad pública, en lo que respecta a cada una.
Como se ilustra en el siguiente cuadro, las Escuelas Matrices se fueron incorporando paulatinamente a los procesos de acreditación, a partir de 2006:
1. 3. Caracterización IES de las FF. AA. y de Orden y Seguridad
Sobre la conformación y características de la educación superior en Chile, la Ley General de Educación, en su artículo 52° realiza la siguiente categorización sobre las instituciones de educación superior:
a. Universidades.
b. Institutos Profesionales.
c. Centros de Formación Técnica.
d. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos; academias de Guerra y Politécnicas; escuelas de Armas y Especialidades de las Fuerzas Armadas; Escuela Técnica Aeronáutica de la Dirección General de Aeronáutica Civil; Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Chile; escuelas matrices de Oficiales de las Fuerzas Armadas; Escuela de Carabineros y Escuela de Suboficiales de Carabineros de Chile, la Escuela de Gendarmería de Chile; y Escuela de Investigaciones Policiales e Instituto Superior de la Policía de Investigaciones de Chile.
En cuanto a las funciones y atribuciones de las IES de las FF. AA. y Orden y Seguridad, el artículo 82º señala que:
[…] los establecimientos de educación superior de las Fuerzas Armadas, de la Dirección General de Aeronáutica Civil, de Carabineros y de la Policía de Investigaciones de Chile desarrollan actividades docentes, de investigación y extensión de nivel superior, cuyo objetivo fundamental es formar profesionales y técnicos con los conocimientos necesarios para el cumplimiento de las funciones que les encomienda el artículo 101 de la Constitución Política
1.
Es decir, sus funciones principales se orientan a formar profesionales idóneos a insertarse en sus propias instituciones.
Sobre los títulos y grados, el Artículo 83°, entre otras cosas, indica:
Asimismo, la Escuela Militar, la Escuela Naval, la Escuela de Aviación, la Escuela de Carabineros y la Escuela de Investigaciones Policiales, en lo que corresponda a estudios superiores, podrán otorgar títulos profesionales propios de la especificidad de su función militar o policial, según sea el caso, de acuerdo con la naturaleza de la enseñanza impartida y en el ámbito de su competencia. Estos títulos profesionales y grados académicos serán equivalentes, para todos los efectos legales, a los de similares características que otorguen las otras instituciones de educación reconocidas por el Estado, como universidades e institutos profesionales.
Anualmente, las Escuelas Matrices reciben una fuente de financiamiento a través de una glosa fiscal asignada a sus instituciones superiores para el mantenimiento de los planteles educacionales. En el caso de la Escuela de Investigaciones Policiales, única institución de la cual existe información pública en la página web de la Dirección de Presupuesto, el año 2022 recibió $1.001.493.000 2023, en 2023 $1.064.587.000, y en 2024 de $1.101.848. El resto del presupuesto es financiado por la matrícula, el pago directo del arancel, becas estatales, becas internas, sueldos y subvención de los aspirantes, entre otros ingresos.
En cuanto a la caracterización de este tipo de IES, al revisar las bases de datos del CNED de los últimos cinco años, se observa:
Cuadro 4. Indicadores para escuelas matrices, 2019-2024
*No se encontró información sobre la Escuela de Carabineros en SIES, por lo que se recogió información disponible en el Informe de Autoevaluación 2022 de dicha IES y del sitio web www.escuelacarabineros.cl.
Fuente: elaboración propia a través de bases de datos de CNED.
Del cuadro se observa que, a excepción de la Escuela Militar, la matrícula total de las IES ha disminuido paulatinamente durante los últimos años2, mientras que el arancel en general tiende a subir. Los títulos profesionales que otorgan son acordes con la formación que imparten y la mayoría de ellas otorga un grado académico. En el caso de la Escuela de Investigaciones Policiales se pudo observar que, en el cuarto año de estudios, la formación se articula con la Academia Superior de Estudios Policiales de la PDI (perteneciente al subsistema universitario) donde luego de la realización de unas tesis en un proceso que dura un año, se le otorga grado de licenciado.
2. METODOLOGÍA
Este artículo se desarrolló bajo el paradigma sistémico-constructivista, donde la distinción guía, a partir de la cual se elabora la estrategia analítica, entendida como “el punto desde el cual se construye el objeto y, al mismo tiempo, esta condiciona la construcción del observador dentro del fenómeno (re-entry)” (Urquiza; Billi y Leal, 2017), es a partir del concepto de calidad. Este permite distinguir el que las operaciones de un sistema sólo son posibles en el lado interno de la forma, y a su vez, que el sistema puede operar como observador de la forma; es decir, puede observar la unidad de la diferencia de una forma como forma de dos lados, pero sólo si a su vez genera otra forma que le permita distinguir la distinción (Luhmann, 2007).
La ventaja de este paradigma, de acuerdo con lo señalado por Arnold, es que en el constructivismo sociopoiético: “toda descripción de la realidad es comunicada en lo social” donde el conocimiento surge “mediante operaciones de observación y descripción que indican cómo otros sistemas llevan a cabo sus operaciones y cómo, en dependencia de ellas, construyen sus mundos de realidad” (Arnold, 1998, p. 6).
Se pretende, de acuerdo con lo señalado por Dockendorff (2013), aportar desde la teoría de sistemas en la “intervención social” de sistemas autónomos operativamente clausurados pero abierto a irritaciones del entorno, en el cual sólo se puede incentivar, con los resultados alcanzados en la investigación, que el sistema incorpore lo que se propone.
En ese sentido, la metodología adoptada describe y caracteriza el aporte de los procesos de acreditación en el mejoramiento de la gestión institucional de las Escuelas Matrices, con el fin de aportar a un vacío de información sistematizada sobre los resultados de los procesos de acreditación y sus efectos en el aseguramiento de la calidad formativa en instituciones de educación superior pertenecientes a las FF. AA. y de Orden y Seguridad. La literatura, incluso sobre universidades, indica que:
En nuestro país no existen aún suficientes estudios sistemáticos que den cuenta de los efectos que ha tenido la acreditación en instituciones de educación superior (IES), por lo que no hay evidencia disponible que identifique mecanismos o prácticas que favorezcan una eficiente gestión de la calidad al interior de las instituciones (Lamaitre et al., 2012, p. 22).
Este artículo se enmarca en un enfoque metodológico cualitativo, entendido como una investigación que produce datos descriptivos (Taylor y Bogdan, 1994). El tipo de diseño es no experimental, sistemático y empírico, al observar los fenómenos tal como suceden en su contexto natural, sin manipular las variables (Hernández, 2014), y su carácter es transversal puesto que su objetivo es describir variables y analizar su incidencia e interrelación en un momento dado, el que puede abarcar varios grupos o subgrupos de personas e indicadores (Hernández, 2014).
Las fuentes de información utilizadas son secundarias. Para el análisis de las resoluciones de acreditación se realizó, en primer lugar, una codificación mediante el software Atlas.ti, y luego fueron traspasadas a una matriz de registro de acuerdo con su temporalidad y criterios de acreditación. Se analizaron 16 resoluciones de acreditación, en función de la totalidad de las acreditaciones que han cursado las Escuelas Matrices, a partir de 2006. La técnica de análisis de la información fue de contenido.
Las resoluciones de acreditación institucional son publicadas en la página web de la Comisión Nacional de Acreditación, y corresponde a la declaración pública que realiza la Comisión. Este se construye con el trabajo que realizan los pares evaluadores en su Informe de Evaluación Externa. Contienen una descripción general por área de acreditación -gestión institucional y docencia de pregrado, donde presenta fortalezas y debilidades de las instituciones. A continuación, se presenta tabla que sintetiza lo antes mencionado:
Se recopilaron 16 resoluciones de acreditación, que fueron descargadas en formato PDF desde el sitio web www.cnachile.cl y traspasadas a formato Word, con el siguiente detalle:
• Escuela Militar: se descargaron 4 resoluciones.
• Escuela Naval: se descargaron 3 resoluciones.
• Escuela de Aviación: se descargaron 3 resoluciones.
• Escuela de Investigaciones Policiales: se descargaron 4 resoluciones.
• Escuela de Carabineros: se descargaron 2 resoluciones.
Es importante destacar que todas las Escuelas Matrices, desde su primera acreditación, fueron evaluadas por la Comisión Nacional de Acreditación y no por agencias privadas (las que funcionaron hasta el 1 de enero de 2020, a partir de los cambios que produjo la ley 21.091). En un inicio, la estructuración de las resoluciones de acreditación sólo se dividía por área de evaluación (gestión institucional y docencia de pregrado). Si bien implícitamente se abordaba la evaluación de la integridad, gobierno institucional, infraestructura, cuerpo docente, entre otros criterios, no fue hasta la segunda acreditación de estas IES, donde explícitamente se hizo un pronunciamiento por criterio de acreditación.
La delimitación temporal del análisis es entre los años 2006, cuando se acredita la primera IES de las FF. AA. y Orden y Seguridad, y 2021, cuando 4 de las 5 instituciones abordadas en el artículo han participado en tres procesos de acreditación.
La Guía para la Acreditación Institucional de Institutos Profesionales –que estuvo vigente hasta la implementación de los actuales criterios y estándares de acreditación en 2023– se estructura por Área, Dimensión y Criterio. El área de gestión institucional cuenta con tres dimensiones. La primera dimensión es de Planificación y Desarrollo del Proyecto Institucional y está compuesta por seis criterios, la segunda dimensión es de Administración y Recursos y se compone de cuatro criterios, mientras que la última dimensión es de Servicios Orientados a los Estudiantes y se compone por dos criterios. En sus definiciones, cada criterio se orienta al cumplimiento de los propósitos de cada institución.
Como se ve en el Cuadro 9, se analizan por separado tres temporalidades: una de 2006 a 2010, donde la mayoría de las Escuelas Matrices (a excepción de la Escuela de Carabineros) participa de su primer proceso de acreditación. Le sigue la segunda temporalidad, de 2011 a 2015, donde se ven los primeros resultados de los trabajos de autorregulación y autoevaluación por parte de las IES, y la tercera temporalidad entre 2016 y 2021, donde se ve la consolidación de ciertos procesos y el retraso de otros. En esta última temporalidad se acredita por primera vez la Escuela de Carabineros, específicamente en 2019.
3. RESULTADOS
3.1 Presentación de las resoluciones de acreditación y análisis
a. Temporalidad 1, 2006-2010
De acuerdo con las resoluciones de acreditación del periodo 2006-2010 para la Escuela Militar, Escuela Naval, Escuela de Aviación y Escuela de Investigaciones Policiales, se evidencia como fortaleza transversal la gestión de personas (proceso de contratación) y la disponibilidad de infraestructura y de recursos materiales de apoyo a la docencia. Además, se destaca que estas IES han realizado ajustes en su estructura organizacional acorde con los requerimientos del medio, en específico en lo relativo al aseguramiento de la calidad y los nuevos desafíos normativos en la materia.
Por otro lado, las mayores observaciones, transversalmente en todas las escuelas matrices es sobre dos temáticas: la planificación estratégica y los sistemas de información. En primer lugar, se realizan observaciones sobre la ausencia o la incipiente existencia de una planificación estratégica, de sistemas de gestión basado en indicadores y de la ausencia de mecanismos formales de diagnóstico estratégico. En segundo lugar, se observa una dispersión de la información y la necesidad de integrar los sistemas de información con los que cuentan las IES de manera incipiente.
En términos de recursos financieros, se presentan limitaciones que afectan la gestión financiera y el desarrollo de un modelo de estructura de costos eficaz. Esto se vincula con la dependencia de una institución superior –como sucede en todas las IES de este tipo–, la cual según se indica en la resolución, restringe la capacidad de la Escuela Matriz para definir sus propios objetivos.
Si bien es una fortaleza la gestión de personas, la gestión del personal académico en particular y su tipo de contrato (anual) limita el desarrollo y promoción del cuerpo académico (a diferencia de lo que sucede en las universidades o IES tradicionales) y del desarrollo de actividades propia de una IES, por lo que se invita a fortalecer estos mecanismos. En el caso de una IES se explicita que, debido al marco normativo, este impide el desarrollo de una carrera académica.
Por último, las resoluciones de acreditación señalan y recomiendan abordar las debilidades identificadas para lograr un ciclo de mejora continua en la calidad educativa, advirtiendo que las debilidades registradas en procesos anteriores de acreditación pueden influir en evaluaciones futuras, lo que, a juicio de este artículo, marcan un precedente en el camino hacia la mejora institucional en las próximas temporalidades.
b. Temporalidad 2, 2011-2015
En esta temporalidad se observa que se ha avanzado en los procesos de planificación estratégica, no obstante, las resoluciones profundizan en la temática al señalar, transversalmente entre escuelas matrices, que se requiere contar con indicadores cuantitativos para medir de modo preciso el logro de las metas institucionales. También se hace mención sobre contar con un conjunto nuclear y adecuado de indicadores para hacer más efectiva la planificación. Otra escuela matriz aun cuenta con un plan estratégico sin hitos ni plazos.
En cuanto a la estructura organizacional, se alude a ellas como sobredimensionadas y elevadamente compartimentalizadas. Además, en esta temporalidad, se acentúa transversalmente la observación sobre la alta rotación de autoridades, la cual, se señala, podría resentir la continuidad de los procesos internos. También se observa la dependencia a organismos superiores que, en un caso, en cuanto a la asignación presupuestaria, podría generar demoras en el desarrollo de proyectos. En otro caso, a modo de ejemplificar la dependencia a un organismo superior, se observa que la IES no cuenta con una unidad propia de contabilidad y finanzas.
En el ámbito de la gestión de personas, se destaca nuevamente la alta rotación de directivos, lo que podría causar incertidumbre en la continuidad de las tareas. No obstante, se menciona que algunas de estas IES abordan esta situación al vincular las responsabilidades más con los cargos que con las personas específicas, y mediante procesos efectivos de inducción para el personal.
Por otro lado, se vuelve a mencionar en varias IES, como una observación persistente del proceso de acreditación, la falta de una carrera académica y, por consiguiente, de un desarrollo académico. Además, se señala que los docentes civiles reciben capacitaciones, pero estas no son sistemáticas.
En cuanto a la información, al igual que en el período anterior, se menciona que la disponibilidad de datos y sus procesos desagregados obstaculizan la realización de análisis institucional. Además, se observa una falta de evaluación para los planes de desarrollo y la necesidad de avanzar en la implementación de un sistema de indicadores, resaltando la importancia de fortalecer el análisis institucional.
Finalmente, en cuanto a la infraestructura y recursos de apoyo a la docencia, en una institución hay insuficiencias en la biblioteca en cuanto a la disponibilidad de bibliografía y al horario, pero en general, al igual que en la temporalidad anterior, es un criterio trasversalmente bien evaluado.
c. Temporalidad 3, 2016-2021
Es importante destacar que, a partir de esta temporalidad, el contenido de las resoluciones de acreditación pudo ser contrastado con los Informes de Evaluación Externa (IEE) elaborados por los Pares Evaluadores que visitaron las IES para la acreditación, y cuyo informe es considerado para la elaboración final de las resoluciones.
En este periodo, todas las instituciones han delineado y consolidado sus misiones y propósitos, aunque en algunos casos se han identificado áreas de mejora en la redacción y consistencia de ellas para hacerlas acorde con el quehacer institucional.
En términos de integridad institucional, todas las Escuelas Matrices cuentan con políticas y reglamentos para asegurar el cumplimiento de su misión. En el caso de la Escuela de Carabineros, que en esta temporalidad se presentó a su primera acreditación, se le observa que carece de un sistema donde los estudiantes puedan acceder a sus resultados académicos. Si bien en temporalidades anteriores se ha observado la dependencia con instituciones superiores, llama la atención que se le observe a una IES que su periodo de planificación estratégica sea distinto al periodo de planificación estratégica de su organismo superior. Pese a ello, es posible observar que la planificación estratégica está instalada en las IES, no obstante, se le observa aspectos específicos, referidos a que la gestión de actividades no siempre está alineada con el PDE; así como también la no observancia de una expresión financiera para la realización de actividades, o una correlación entre el PDE y la solicitud de presupuesto.
En cuanto a la estructura organizacional, la departamentalización desfavorecería la visión sistémica del proceso académico. En otras IES se apunta a la inexistencia de mecanismos formales para garantizar el trabajo conjunto, así como también de mecanismos para evitar conflictos de interés y/o de dualidad de funciones, junto con la inexistencia de una clara distribución de responsabilidades. En cuanto a la alta rotación de directivos, se menciona que esto dificulta la continuidad de la gestión por lo que se invita a buscar mecanismos que garanticen la continuidad de las definiciones institucionales. En otra escuela matriz, se indica que esta incertidumbre se aminora con los procesos de inducción y las actas de traspaso de mando. En el caso de la Escuela de Carabineros, esto fue presentado como una debilidad por parte de la IES en la autoevaluación institucional.
Sobre la autorregulación, hay aspectos particulares que se relevan. En el caso de una IES, se indica que falta formalizar los procedimientos docentes. En otras son más profundas y se indica que es necesario fortalecer las capacidades internas de autorregulación, mientras que en una tercera IES, el aseguramiento de la calidad aun no logra articular la participación de todas las unidades académicas y no académicas.
En cuanto a la información, a la primera IES de las FF. AA. en acreditarse, en 2006, aún se le observa que no cuenta con un sistema integrado de información académica y administrativa, así como tampoco de una capacidad consolidada de análisis institucional. En otra IES el análisis se considera insuficiente al no saber por qué motivo la tasa de retención es baja.
En cuanto a la infraestructura, y al igual que en las temporalidades anteriores, las actas de acreditación son descriptivas en señalar los metrajes de los recintos académicos, deportivos y de esparcimiento, no obstante, este criterio cuenta con una buena evaluación transversalmente para todas las IES en análisis. Solo a una de ellas en esta temporalidad, se le indica que cuenta con pocos lugares para el estudio y esparcimiento dado el número de estudiantes y el régimen de internado. Finalmente, los servicios de apoyo al estudiante y la difusión y publicidad cuentan con una buena evaluación.
4. DISCUSIÓN DE RESULTADOS
Acorde con las últimas tendencias en educación superior, existe una profesionalización de la gestión institucional en las escuelas matrices analizadas, la cual se ha ido consolidando entre un proceso de acreditación y otro. Los niveles de convergencia entre las tendencias y las IES de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, se visualizan, por ejemplo, cuando emergen nuevos conceptos entre una acreditación y otra, como aseguramiento de la calidad o vinculación con el medio. La forma de reducir esta complejidad es mediante la creación de nuevas unidades en las estructuras institucionales, con dedicación exclusiva en la materia, tendiendo a una elevada departamentalización y a estructuras sobredimensionadas. De esta forma, se consideran las expectativas del entorno relevante, entre ellas la legislación y regulación vigente.
Una actual tendencia en aseguramiento de la calidad en educación superior, es la necesidad de contar con gran cantidad de evidencia que dé cuenta de los resultados de los diferentes procesos que una IES realiza (lo que no se mide, no existe). En este sentido, una debilidad constante que se repite en todas las escuelas matrices es la falta de sistemas de información integrados entre las áreas académica, financiera y administrativa que, en su conjunto, contribuya a la toma de decisiones informada y oportuna. Algo similar, aunque con mayor grado de desarrollo, sucede con la planificación estratégica: progresivamente, entre un proceso de acreditación y otro, las IES fueron instalando una cultura de control de gestión e incorporación de indicadores para, entre otras cosas, garantizar la continuidad de los procesos académicos y de gestión. En sintonía con lo señalado por Cinda (2010), la acreditación facilita la instalación de herramientas de gestión y planificación.
Contextualizando a Luhmann y la teoría de sistemas, en las Escuelas Matrices se observa de manera clara un sistema de educación con particularidades, definido por los límites que lo separan de su entorno: la educación superior en general o las otras IES que pertenecen al subsistema técnico-profesional. El sistema opera dentro de sus límites y se reproduce y mantiene a sí mismo: estas IES son las únicas que proveerán de profesionales a sus instituciones superiores como el Ejército, Armada, Aviación, Carabineros y Policía de Investigaciones.
Además, de acuerdo con Luhmann (2006), las organizaciones son el único tipo de sistema social que tiene la capacidad de comunicarse con los sistemas de su entorno, estableciendo que para comunicarse hay que organizarse, siendo especialmente central en ello su estructura jerárquica. Considerando lo anterior, el autor señala que, en problemas de distribución de poder, la jerarquía es suficiente para garantizar la comunicación hacia afuera, siendo este aspecto evidenciado con la positiva evaluación del criterio de acreditación de gobierno institucional en las Escuelas Matrices.
Un aspecto distintivo de las Escuelas Matrices es que, al igual que las instituciones que las albergan, están compuestas y estructuradas por personal militar o del ámbito de orden y seguridad, quienes se rigen bajo grados jerárquicos. La carrera del personal, por lo tanto, está basada en constantes ascensos y rotación de los funcionarios por estos motivos: sus mayores grados jerárquicos los lleva a ir ocupando cargos con mayor responsabilidad, mientras que, por otro lado, influyen las necesidades del servicio de personal de la institución para cumplir con roles específicos de la defensa de la nación o de la seguridad en el país. Este aspecto se puede analizar bajo distintos prismas: por un lado, tal como lo señalan las resoluciones de acreditación, existe una alta rotación de directivos y personal de las áreas educación; en segundo lugar, las autoridades al ser personal con formación militar o de seguridad, implica que la conducción de estas IES sea más administrativa que académica y, por la misma razón, se tendería a una centralización de la toma de decisiones con una orientación administrativa. Pese a ello, se destacan sistemas de planificación estratégica que aminoran dicha rotación y sustentan el desarrollo de los procesos.
Lo anterior, en sintonía con lo planteado por Gornitzka et al. (1998) y las tendencias en aseguramiento de la calidad, donde se tiende a conformar equipos administrativos para responder a las demandas del entorno que redundan en mayor diferenciación interna. Respecto de este punto, es destacable un procedimiento que realiza la Escuela Naval para la asignación de cargos, que considera grados jerárquicos, experiencia y desarrollo profesional que deben acreditar los oficiales para desempeñarse en los establecimientos educacionales de la Armada, que podría transversalizarse a las distintas escuelas matrices.
Por su parte, la misión y propósitos de las escuelas matrices es clara tanto en su definición como en su operación. Para su cumplimiento, este aspecto se ve favorecido al contar con recursos financieros otorgados de manera anual mediante el presupuesto de la nación, y evidenciado en los elevados estándares de infraestructura y de recursos de apoyo a la docencia, así como también en la positiva evaluación a los servicios orientados a los estudiantes, como es la entrega de becas y/o ayudas económicas.
En este sentido, tal como señala Harvey (2006), los cambios de segundo nivel en aseguramiento de la calidad de IES, se observan en la gestión de las instituciones que a continuación se señalan, los que serán desglosados sobre la base de los resultados encontrados:
• Cambios en la declaración de la misión y propósitos institucionales: si bien a una Escuela Matriz se le observó y recomendó ajustar su misión puesto que abarcaba ámbitos más allá del quehacer de la IES, en general es un aspecto bien evaluado, dado el claro propósito profesionalizante de estas instituciones.
• Vinculación de los propósitos con las políticas internas: la integridad institucional también es una fortaleza de este tipo de IES, puesto que el desarrollo de las políticas internas y todo aquello relativo a normativa, se ve favorecido por la clara definición de los propósitos institucionales, así como también por su estructura organizacional de carácter vertical.
• Incorporación de evidencia en los procesos de toma de decisiones: este aspecto se encuentra en desarrollo y se ve permeado por la falta de sistematización de la información, la falta de sistemas informáticos integrados y por la composición de la estructura organizacional que es más bien administrativa y con una alta rotación de su personal directivo. También influye el no contar con una carrera docente de sus académicos, que aleja la posible participación de estos en la toma de decisiones.
• Vinculación entre los procesos de planificación y autoevaluación institucional: en las escuelas matrices se encuentra en estado de consolidación los procesos de planificación estratégica y de internalización y ejecución de aseguramiento de la calidad, no obstante, se ha evidenciado que los procesos de acreditación favorecen la consolidación de los procesos de planificación y, con ello, su vinculación con los procesos de autoevaluación.
• Mejoras en los sistemas de información: es un aspecto permanentemente observado por la CNA y no del todo subsanado por las escuelas matrices, sobre el fortalecer e integrar los sistemas informáticos para contribuir a la toma de decisiones oportuna.
A partir de lo anterior, es posible señalar que las Escuelas Matrices sólo cumplirían la mitad de los cambios de segundo nivel en aseguramiento de la calidad que plantea Harvey (2006) relativos a la gestión institucional.
En último lugar, es preciso relevar el concepto de Chaui (2018) sobre organización, quien señala que la universidad ha pasado de ser una institución social a una organización social, es decir ha pasado de la idea a la administración, lo que se evidencia en los resultados de los procesos de acreditación de Escuelas Matrices, cuando se le observa a las IES su planificación y desarrollo del proceso de autoevaluación institucional con fines de acreditación como un trámite puntual por cumplir entre un determinado número de años, y no como un asentamiento real de los procesos de autorregulación y mejora continua. Su éxito como organización o IES, por tanto, depende de su particularidad, puesto que sólo se tienen a sí mismas como referencia.
CONCLUSIONES
Las Escuelas Matrices de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad han demostrado un compromiso con el aseguramiento de la calidad en la formación de sus estudiantes. Esto se refleja en una pronta incorporación voluntaria a los procesos de acreditación, así como también con el cumplimiento de su misión y resguardo de su integridad institucional en todas las temporalidades analizadas.
La descripción y caracterización del aporte de los procesos de acreditación en la gestión institucional de las Escuelas Matrices se logró a través de la sistematización de los aprendizajes obtenidos entre un proceso de acreditación y otro, mediante el análisis de las resoluciones de acreditación. Las fortalezas y debilidades a partir de la complejidad interna de estas Instituciones de Educación Superior, se identificaron de acuerdo con los criterios de acreditación establecidos por la Comisión Nacional de Acreditación descritos tanto en su Guía de Autoevaluación como en las resoluciones de acreditación. Es importante recalcar que se reconstruyeron los indicadores de matrícula total, arancel, título y grado académico entregado en el periodo 2019-2024, dado que se pudo evidenciar la falta de datos asociados a las IES de las FF.AA. en la plataforma Indices, del Consejo Nacional de Educación, confirmando la hipótesis planteada por la autora, relativa a que el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad no ha logrado institucionalizar como un cuarto componente a las IES de las FF. AA. y de Orden y Seguridad, existiendo un difícil de información sistematizada relativas a ellas.
En lo específico, si bien en un inicio la planificación estratégica no estaba inserta en las IES, esta se fue consolidando entre un proceso de acreditación y otro. Por su parte, el proceso de evaluación externa ha sido cada vez más exigente en la materia, demandando un núcleo de indicadores idóneos. Lo anterior, de acuerdo con la literatura, para poder traducir complejidad externa y simplificar cuantitativamente la complejidad interna, hace que los indicadores tengan un lugar central en la gestión de las instituciones (Fernández; Boisier y Alarcón, 2022).
En cuanto a la estructura organizacional y gobierno institucional, existe una clara jerarquía y distribución de responsabilidades dentro de las IES. Si bien la evaluación externa observa una alta departamentalización y compartimentalización de la estructura, de los roles y responsabilidades que pudiese influir de la eficacia y eficiencia en la ejecución de los procesos, y en la articulación y participación de las distintas unidades, esto se encuentra en sintonía con la literatura en aseguramiento de la calidad. Esta indica que uno de los peligros es convertir el aseguramiento de la calidad en algo rutinario del control burocrático que termina uniformando las funciones, las actividades, y la composición de las IES, como señalan Fernández; Boisier y Alarcón (2022), así como también en crear una gestión administrativa más que académica lo que, a juicio del presente estudio, en el futuro podría ir en perjuicio de calidad de las instituciones.
Existe una constante observación a este tipo de IES, respecto de la alta rotación de las personas en cargos directivos, lo que podría afectar la continuidad y coherencia de la gestión y sus procesos. En función de las carreras de ascenso y grados jerárquicos que les obliga a ir asumiendo nuevas responsabilidades en este tipo de IES, los directivos permanecen en su cargo uno o dos años, de acuerdo con las políticas institucionales de destinación. La evaluación externa invita a crear mecanismos que permita asegurar la continuidad de la gestión institucional.
En términos de sustentabilidad financiera, se observa que las Escuelas Matrices dependen en gran medida de los presupuestos asignados por el Estado y de los ingresos por matrículas y otros conceptos, los que, a su vez, garantizan su continuidad operativa. Dada la dependencia con organismos superiores, se han identificado áreas de mejora en la gestión de los recursos financieros para asegurar una utilización más eficiente, así como también en cautelar la coherencia entre el plan de desarrollo estratégico y el presupuesto asignado a las actividades; no obstante, se comprueba una de las hipótesis planteados en esta investigación respecto de que su dependencia organizacional con una institución superior, fortalece aspectos como la sustentabilidad financiera y el cumplimiento de la misión y visión.
El análisis institucional y las plataformas de soporte informático tienen un disímil desarrollo entre una escuela matriz y otra, y es observado permanentemente en los procesos de acreditación. No obstante, esta no sería trascendental al momento de evaluar la calidad de una IES. Un ejemplo de ello es la Escuela Militar, que en la temporalidad 3 (2016-2021) se le observa el no contar con un sistema integrado de la información académica y administrativa, no obstante, es acreditada en nivel de excelencia. En el caso de la Escuela de Aviación, con una acreditación avanzada, se le observa que realiza un análisis de información insuficiente.
Todas las instituciones poseen una infraestructura y materiales de apoyo a la docencia adecuados para llevar a cabo el proceso de enseñanza y aprendizaje. Estos son descritos detalladamente en las resoluciones de acreditación y más allá de observaciones particulares a temas puntual (suficiencia de los espacios de estudio o del catálogo bibliográfico), la infraestructura se presenta como una fortaleza de este tipo de IES. Algo similar ocurre en los servicios orientados a los estudiantes, los que son idóneos para garantizar condiciones de apoyo a los estudiantes, tanto en su bienestar general como en la gestión de becas. Esto de especial importancia si se considera que los alumnos de Escuelas Matrices estudian en régimen de internado.
Tal como lo plantea Harvey (2006), las IES de las Ffaaos han manifestado cambios de segundo nivel; es decir, han ajustado parcialmente su quehacer y sus procesos en función de los requerimientos externos. Pese a ello, es necesario mencionar que, como señala Stensaker (2008), los avances en la gestión institucional no garantizarían necesariamente una mejora en la calidad de la enseñanza y aprendizaje, y este aspecto se vería aún más evidenciado cuando las tendencias en educación superior apuntan a una alta burocratización de la gestión con incidencia en los ámbitos académicos y/o misionales de una institución.
Por un lado se podría decir que las IES analizadas han respondido de manera proactiva, más no sustancial en algunos ámbitos, como son los sistemas de información o la planificación estratégica, y algunas de ellas incluso han alcanzado un nivel de acreditación de excelencia, confirmando la hipótesis respecto de que algunas escuelas matrices por sobre otras, han logrado mayores avances en el mejoramiento de su gestión debido a una temprana incorporación e internalización de los mecanismos de aseguramiento de la calidad.
Aun cuando esta investigación se centró en describir los procesos de acreditación y su desarrollo y evolución en las Escuelas Matrices de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, se mantienen interrogantes para ser estudiadas en futuras investigaciones. ¿Cómo se adaptarán las IES de las FF. AA. y de Orden y Seguridad a los nuevos criterios y estándares de acreditación institucional y su evaluación por niveles? Lo anterior, es de relevancia si se considera que, tal como lo señaló Vergara (2021) y se releva en la redacción de las resoluciones de acreditación, las escuelas matrices cuentan con particularidades en su misión, objetivos formativos y normativa que, en la tendencia del sistema al isomorfismo coercitivo (Fernández; Boisier y Alarcón, 2022) podría tener implicación en su comprensión y evaluación.
Por otro lado, también será de interés estudiar cómo han impactado los procesos de acreditación en el área de docencia de pregrado, o de primer nivel como señala Harvey (2006), en la realización de ajustes curriculares, evaluaciones diagnósticas, innovaciones y evaluaciones de aprendizajes; así como también el evaluar la instalación, características e impacto de la certificación del área de vinculación con el medio, un área de acreditación anteriormente voluntaria, la cual ha sido acreditada por todas las Escuelas Matrices.
Finalmente, es posible indicar que la experiencia de las Escuelas Matrices en los procesos de acreditación institucional evidencia la manera en que el Estado, a través del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, ha extendido su acción reguladora hacia instituciones con estructuras y finalidades distintas a las del sistema civil, configurando así una política pública de calidad que busca homogeneizar estándares y fortalecer la confianza pública en la formación profesional. No obstante, la singularidad organizacional de estas escuelas, marcada por la jerarquía, la disciplina y la misión de servicio, plantea desafíos en su desarrollo. Por lo tanto, la acreditación se convierte no solo en un mecanismo técnico de evaluación, sino también en un espacio de diálogo entre la política pública y las particularidades institucionales, aún más cuando algunas de ellas tienen responsabilidades propias del ámbito militar y policía.
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- Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública
- Para futuras investigaciones, este aspecto es interesante de profundizar, en la medida que a su vez en Chile ha aumentado sostenidamente la presencia de manifestaciones criminales asociadas con el crimen organizado, requiriendo de cada vez más dotación policial.